行政审批改革的关注重点

       行政审批改革是转变政府职能的突破口。一年多来，本届政府已取消下放416项审批事项，完成预定目标过半，产生了积极作用。现在，改革进入到深水区，面临的多是难啃的硬骨头。进一步简政放权，更多释放改革红利，需要解决好五个方面的问题。
　　减少审批项目重在含金量
　　根据政府改革的部署，今年要再取消下放审批事项200项以上，地方政府也先后提出了减少审批的数量指标。这里就有一个怎样“砍”的问题。李克强总理多次强调，减少审批不光看数量，还要重质量，优先消减那些“含金量高”的审批事项。这种“权力减法”，对投资创业影响大，受益面广，更能有效激发市场的活力。每减少一个这样的审批，就意味着相关领域的管制放松、门槛降低或垄断破除，带来投资贸易的便利化。国务院部门前几批取消下放的投资核准、企业登记、城际铁路建设、机场改扩建、基础电信业务、省际货物水运等含金量较高的审批项目，促进了相关投资增长，就见证了这一点。可以说，减少审批事项的含金量越高，释放的改革红利也越多。
　　向改革要动力，必须聚焦“含金量高”的审批，重点抓住企业投资、生产经营、消费流通等关键环节，把权力直接放给市场和企业，落实企业投资的自主权。凡是市场机制能够有效调节的经济活动，政府不再审批，如对竞争性行业的投资经营活动，应当按照“谁投资、谁收益、谁担风险”的原则，由市场主体自主决策，发挥市场机制优胜劣汰的作用。除了重点在经济领域放权外，教育、科技、安全等社会领域也要大力减少审批，去掉没必要的资格资质认定、学科点职称点许可、基地园区认定、鉴定年检审批等，充分释放社会活力和创新能力。应当看到，消减“含金量高”的审批，触及的利益更深，改革的难度更大，仅仅靠部门“自己改自己”是不现实的。在以往的改革中，不少部门把利益关系不大或无关紧要的审批去掉了，而“含金量高”的却抓住不放，出现避重就轻、合并打包、明减暗不减等情况，就说明了这一点。解决的办法，还是要靠上级推动、专业部门督查和部门主动合力改，靠“开门搞改革”借助外力改，凝聚各方面力量攻克难关。
　　行政审批向负面清单管理模式迈进
　　行政审批改革走到今天，该改的已改了不少，需要寻求一种适应市场经济的政府管理模式来改造传统行政审批。十八届三中全会提出，要建立统一的市场准入制度，推行负面清单管理模式。这就指明了行政审批改革的路向，是实质性的突破。实行负面清单管理模式，清单之外的政府不再审批，各类市场主体都可依法平等进入，这样就可尽量缩小政府审批的范围，加上清单相对明确和透明，有利于减少审批自由裁量权，防止不当限制和行政垄断，为各类主体提供更大发展空间，因而是一种更适应市场经济的管理模式。
　　负面清单管理在我国还处于研究探索的阶段，需要结合权力清单制度加快推行。第一，要体现市场决定资源配置的要求，尽可能减少政府的审批范围，消除不合理限制，放宽市场准入，不能让负面清单的限制比以前还要多还要长。第二，清单规定要清晰可操作，明确列出禁止或限制投资经营的行业、领域和业务，开出具体的限制措施，不给自由裁量权留空间。第三，对新兴产业、科技创新等领域，拿不准的可先不列入，主要实行事后合规监管，视情况逐步调整。
　　把过多的前置性审批减下来
　　现在政府审批数量已大幅减少，但许多企业和公众仍觉得审批事项过多，时间过长。为什么会这样？调研分析表明，主因在于前置性审批过多过乱，各种资质和认定的重重审查拉长了审批过程。
　　压缩前置性审批应当取消那些法律规定以外或没有必要审查
　　的前置条件。例如，不同部门没有必要进行重复的资质和认证审查，没有必要进行能否盈利、是否产能过剩等实质性审查，因为在这方面企业更在行，亏本的事是不会干的。政府审查应更多关注项目投资后的作用和效果，如产业风险、社会风险和环境风险等，更多关注项目的合规性审查，据此确定需要审查的内容和部门。同时，还要优化审批流程，整合审批事项，推行并联审批、项目代理等项制度，推行一个窗口对外和一站式审批，取消和规范前置性审批，提高审批效能。
　　全面清理各种隐性的变相的行政审批
　　国务院60个部门已公布现有审批事项共1235个，地方政府也先后公布了各自的审批事项，亮出了“家底”，确定了权力清单。那么，政府部门是否只行使清单上的审批权？还有没有其他审批事项？从实际情况看，现在显性的、表面的审批确实减少了，而隐性的、变相的行政审批仍有不少。
　　一是国务院部门权力清单已锁定现有非许可审批事项，而地方版的权力清单，有的列出非许可审批事项，有的则没有单独列出，特别是用红头文件设定的面向社会的审批事项，如各种审定、登记、批准、认证等，尚未清理取消，都属于变相的行政审批。
　　二是各级政府部门设有大量的评比、达标、评估、检查等管理事项，名义上是推动工作，不是行政审批，但由于隐含经济和社会利益，如财政拨款、基金资助、政府采购优先等，人们趋之若鹜，相互竞争，其中有些活动演变为一种变相审批。
　　三是一些政府部门下属的企事业单位、行业协会、中介机构等，打着主管部门的旗号，设有各种形式的认证、年检、鉴定、评估、审查等，而且多是“有偿服务”，虽然不叫行政审批，但不获准你就不能从事相关活动，实质上是一种变相审批。
　　上述审批中，有是合理合规的，但也有许多既不合理也不合规，给企业和公众增添了额外负担。下一步改革，不仅应减少明面上的行政审批，也要清理各种隐性的变相的审批。
　　从事前审批向事后监管转变
　　李克强总理一再强调，简政放权不是一放了之，在放权的同时必须加强监管，为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。那么怎样才能加强监管？应当看到，现在的市场主体成千上万，经济活动复杂多变，靠几个监管部门是查不过来的，靠出了问题就搞突击大检查效果也不理想。这就需要按市场监管的规律，改革市场监管的体制机制，创新监管方式，从重事前控制向重事后监管转变，加强常态化的过程监管和合规性监管，如推行随机抽查、违法黑名单、责任追溯、信用管理、违规重罚、社会舆论监督等行之有效的监管制度，提高监管能力和效能，做到放活与监管同步到位。作者：沈荣华