四川大小凉山彝区扶贫攻坚之断想

问：近来，省委、省政府领导频频对大小凉山彝区扶贫发力，提出用特殊手段、非常举措解决贫困问题，重视程度空前，必是建立对形势准确判断分析之上的，请问我省彝区扶贫开发到了何种阶段，倒逼我们必须采取非常手段？

答：大小凉山是我国最大的彝族聚居区和我省民族类别最多、少数民族人口最多的地区，贫困问题历来十分突出。历届省委、省政府高度重视解决大小凉山农村贫困问题，早在上世纪80年代末90年代初，就先后确定大小凉山的布拖、金阳、昭觉、美姑、雷波、喜德、普格、盐源、盐边、木里、越西、冕宁、汉源13个县为国家和省重点扶持的贫困县。经过多年的不懈努力，大小凉山彝区扶贫开发取得了巨大的成效也积累了宝贵的经验，但是，由于自然、历史、社会等多方面的原因，大小凉山彝区贫困面宽、贫困程度深、经济社会发展滞后，还面临一些特殊社会问题，扶贫攻坚任务仍然十分艰巨、繁重。所以，从总体上来看，大小凉山彝区的农村贫困问题比较我省其他农村地区还要严重、突出。我省其他贫困地区包括藏区，已经缓解甚至消除了“普贫”，但是，在一定意义上说，大小凉山彝区依然处于“普贫”这样的阶段。国际经验表明，一国一地整体“普贫”是不宜采取集中攻坚手段来解决的，但一国一地之中的“局部性”属于“普贫”的话，则又必须采取集中人财物力、全面攻坚的手段，才能解决贫困问题。特别是到2020年实现全面建成小康社会是我们党的庄严承诺，也是我们党目前最大的政治。“全面建成小康社会”当然也包括大小凉山彝区这样的地区。但是，这个地区离全面小康的距离却比其他地区要长，所以，为使大小凉山彝区与全省、全国同步进入全面建成小康社会，不言而喻，我们就必须采取特事特办、特地特办这样的非常手段、非常举措来解决大小凉山彝区的贫困问题。

问：据我所知，我省彝族扶贫攻坚以前是“先易后难”，而随着扶贫开发迈向纵深，现在提出先考虑最贫困地区、最贫穷户，是“先难后易”，请问这种扶贫思路的变化是出于何种形势下的何种考虑？这与精准扶贫机制是何种关系？

答：针对不同阶段的贫困采取不同的手段，是国际国内反贫困的一个共同做法。一般来说，针对一国一地的整体性“普贫”，采取的基本思路和手段是“先易后难”、是区域发展带动脱贫致富，这是无疑的。上世纪八十年代至九十年代初，面对“普贫”，我国扶贫开发采取的就是“先易后难”、区域发展带动个体脱贫的这样一种思路和手段。就是先把那些容易扶起来的区域和人口挑选出来，采取区域发展方式给予重点扶持。但是，针对一国一地中的“局部性”的“普贫”，则不宜沿袭“先易后难”“区域带动”这样的做法，因为，局部性的“普贫”，不等同于整体性的“普贫”。换句话说，这种“普贫”不是绝对的，它是与整体贫困比较而言的，就其内部来说，“特贫”还是主要的、根本的。再说，面对一国一地整体性的“普贫”现状，国家财力不允许、社会力量也不发育，难以实施“先难后易”；但是，面对只是带有“普贫”性质的这样一种局部性的“普贫”，政府财力和社会力量都具有这个能力实施“先难后易”的扶贫方略。过去，我省凉山彝区的“普贫”，是一种真实的与全省全国一致的“普贫”，所采取的缓贫措施是“先易后难”，这是符合当时的历史条件的，也取得了显著的成效。现在凉山彝区的“普贫”是与外界相比较而言的仅带有“普贫”性质的这样一种局部性“普贫”，就其凉山彝区内部贫困结构而言，其贫困还是“特贫”的色彩浓厚一些，也就是说在这个区域内的贫困还是具有“小集中与大分散并存”的特点。再说，就局部性“普贫”时期而言，往往是政府财力允许、社会参与扶贫的能量充裕，内部个体对“先难后易”的诉求很强烈。换句话说，对目前的凉山彝区实施“先难后易”，有其客观的必然性和可行性。所以，对凉山彝区采取选准最困难的村、扶持最贫困的户、办好群众最急需办的事，优先解决住房、行路、饮水、上学、看病、用电等最基本的民生问题，既是正确的决策也是当前形势所必须的，它是让贫困群体共享发展成果的内在要求，也是让他们与全体人民一道同步进入全面建成小康社会的必然需要。

“先难后易”与精准扶贫机制是何种关系呢？如果我们把财政专项扶贫资金用在最困难的村、最贫困的户、办好群众最急需办的事简称为“三最”的话，那么，不难看出“三最”体现的“先难后易”工作思路与“精准扶贫”机制是一脉相承的，它是“精准扶贫”的具体化。所谓“精准扶贫”，就是运用科学民主合规有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。这里的“扶贫对象”既包括贫困区域也包括贫困人口。贫困村、贫困户、贫困人口选准问题，就是精确识别问题，扶持最困难的村、最贫困的户也就是精确帮扶问题，“办好群众最急需办的事”也就是个精确管理问题。管好了，也就办好了；管不好，那当然也就办不好。所以，“三最”是落实习近平总书记“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”扶贫工作思路的一大举措，是“精准扶贫”的根本途径。可以说，如果“三最”落实了，精准扶贫也就精准了；如果“三最”不落实，精准扶贫就是一句空话、大话。这不仅在凉山彝区，在全省其他贫困地区也是一样。

问：根据您理解，大小凉山彝区扶贫开发此前不够精准主要体现在哪些地方？落实好王东明书记提出的“三最”，最该注意什么？

答：此前，不够精准的问题，是扶贫开发中的一个共性问题，它不是凉山彝区的“特产”。就精准扶贫本身而言，它是粗放扶贫的对称。不够精准的主要体现，有这样几个方面，一是区域不够精确，就是我们扶持的乡、村，不一定都是贫困的，即便是也不一定就是最困难的。二是人口不够精准。就是扶持的人口不像民政救助对象那样，“点对点”一一对应。比方说，2013年全省有125万贫困人口摆脱了贫困，但是，这“账面”上的数据，它不能一一对应到村、组，更别说对应到具体的人头上了。还由于全省乃至全国都没有建立统一的扶贫信息系统，因此对于具体贫困居民、贫困农户的帮扶工作就存在许多盲点，真正的一些贫困农户和贫困居民没有得到帮扶。三是资金、项目不够精准。就财政扶贫资金而言，它分为两大块，一块是财政专项扶贫资金，一块是财政综合扶贫资金。前一块在后一块里，仅占11%左右。我们通常说的精准扶贫，就是指财政专项扶贫资金要对准贫困户、贫困人口，这是国家财政对贫困群体的应有补偿，也是我们常说的共享改革发展成果的主要“共享”部分。但是，在具体的项目上，它有可能偏离了“穷人”这个目标群体。四是管理不够精准。概要说，就是识别不够精准、帮扶不够精准、管理不够精准。这些不够精准的方面，全省有凉山彝区当然也存在。

落实好王东明书记提出的“三最”，要注意什么呢？我想有这样几点：

一是注意体制机制改革要跟上。过去，扶贫精准度不够的问题，很大的成因在于我们的扶贫体制机制设计有缺陷。比如，重点县也唯GDP考核，一切跟着这根“指挥棒”“风向标”转。唯GDP增长，“以扶贫开发为中心”就异变成“以GDP为中心”；唯GDP增长，财政专项扶贫资金也就错位于发展；唯GDP增长，亮点工程、垒大户也就时有发生。所以，要改进重点县考核机制，由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变。再有，还必须真正落实扶贫开发的目标、任务、资金、权责“四到县”等。总之，就是要用改革的办法抓扶贫，完善扶贫机制、创新扶贫思路，钱才能用到刀刃上，“三最”也才能落到实处。

二是注意精准扶贫要跟上。前面说过，“三最”工作思路与“精准扶贫”机制是一脉相承的，它是“精准扶贫”的具体化。但是，从一些地方调研的情况来看，精准扶贫尚未达成真正的共识，有的自觉不自觉地把精准扶贫与区域发展相对立起来。必须明确：由财政专项扶贫资金所产生的项目以及一切的扶贫活动，必须实施精确扶贫，这是不能含糊的。区域发展只能使用财政综合扶贫资金或其他的资金，不能使用财政专项扶贫资金，财政专项扶贫资金只能用在“穷人”的头上。

三是注意扶贫队伍建设要跟上。凉山彝区多数是重点县或国家扶贫片区县，一方面重点县由主要考核地区生产总值转为主要考核扶贫开发工作成效后，县委、政府的精力主要是抓扶贫开发，另方面扶贫事权划分后，省市（州）就可腾出精力主要抓扶贫监管；再方面扶贫目标、任务、资金、权责“四到县”后，县扶贫部门的权力大了但任务重了、责任大了、压力也大了；同时，精准扶贫后工作量也增会成倍增加。因此，建设一支精干高效的县级扶贫干部队伍（包括增强县级财政部门农业股力量）、重点乡镇配备扶贫专干就迫在眉捷，也只有这样才能确保“三最”落到实处。

问：王东明书记提出的“四好”中，好房子、好日子与好习惯、好风气是什么关系？好房子好日子提法较为普遍，好习惯、好风气是针对彝区特殊情况说的，移风易俗改习惯对于彝区群众脱贫解困有何重要意义？

答：让群众住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气。这“四个好”，是今后几年大小凉山彝区扶贫工作的目标，是评价大小凉山彝区扶贫成效的最直观体现和最基本标准。我们要紧紧围绕这个目标，始终聚焦这个目标，综合施策，细化措施，抓好落实。“四好”是一个有机的整体。好房子是基础，是“四好”的基础目标。“房子”，是人类物质生活的一个重要载体，更代表着人类精神生活的某种归属。安居才能乐业，居住是一个永恒的话题。人们对于居住条件不倦的追求，正是源于对自由与尊严的无比渴望。凉山彝区住房历来是个大问题，过去是人畜混居，通过第一轮扶贫攻坚的“形象扶贫”有所改善，通过前十年的“三房改造”有量的突破也有质的提升，通过“彝家新寨”建设，有了质的飞跃。不仅面积增加了，住房的功能、环境、质量都有了巨大改善。住上好房子，要与基础扶贫相结合，紧扣彝家新寨住房选址、选材用料、质量把关、风貌打造等，注重基础设施建设，实施好水电路气房和环境改造“六到农家”工程。“好日子”是目标，是“四好”的终极目标。“日子”的一个含义就是指生活、生计。好日子，当然就是好生活，是人们的美好追求、向往。人们有了好房子，当然向往好日子，过上小康生活。好日子要与产业扶贫、能力扶贫等相结合。做足基础调研，把握各县资源分布情况，为彝家新寨发展特色产业提供参考，就是彝区各县都要认清自身区域资源优势，因地制宜规划特色产业项目，做到新寨有产业，如彝族风情旅游、彝区农副特产、彝族非物质文化产品，以及潜力大、特色显的产业，用好自然馈赠，着力培育有影响力的品牌产业。还要注重农户能力提升，加强外出务工培训，增加群众工资性收入。

    “好习惯”“好风气”是保障，是“四好”的保障目标。与“好房子”“好日子”比较起来看，“好习惯”“好风气”在彝区更有其独特意义。我们都知道，凉山彝区一步跨千年——从奴隶社会一步跨越到社会主义社会，社会发育不良是其自身的先天性不足，所以，树立与培育“好习惯”“好风气”对扶贫攻坚更具独特作用。从培育树立“好习惯”来看，针对彝区存在的陈规陋习，要利用各种方式宣传健康文明新生活，积极培育新风尚，顺势利导促进习惯的转变。还应培育乡村干部引导能力，要求他们运用“亲情工作法”开展群众工作，让彝区群众充分理解改厨、改厕、改浴等生活设施建设的必要性和重要性，积极倡导“妇女干部进彝家、机关进彝寨、干部进农户”等帮扶活动，使彝区文明新风尚逐渐形成。在“好风气”的培育树立方面，在彝区已经深入人心的健康文明新生活运动还应推进深化。并实施好科技、文化、教育、卫生、文明“五进彝家行动”，不仅让现代文明生活方式也让“好风气”扎根彝区。这样，“好习惯”“风气”的逐步形成，也就能逐步推进彝区群众脱贫解困并巩固、发展其成果。

问：据您了解，正在制定中的大小凉山彝区十项扶贫工程，其内容和力度与以往相比有何不同？对我省彝区有何意义？

答：据了解，根据省委、省政府决策部署和省委大小凉山彝区扶贫开发工作座谈会要求，省扶贫移民局牵头，正在制定《大小凉山彝区“十项扶贫工程”总体方案》及2014年实施方案。从十项扶贫工程的内容和投入以及工作力度来看，它既是对近年来组织实施的《大小凉山综合扶贫开发规划总体思路（2010-2020年）》的继续也是新的发展。2010年以来，省委、省政府实施了大小凉山综合扶贫开发等一系列重大民生工程，到2013年底止，累计投入各类资金246亿元，建成彝家新寨1012个惠及8.60万户40余万彝区群众，基础设施、安全饮水、教育医疗等方面明显改善，大小凉山彝区农民人均纯收入从2010年3334元增长到2013年5185元，增幅55.52%。仅管如此，十项扶贫工程与以往的扶贫工程相比较还是有诸多的不同，主要体现在以下几个方面：

一是扶贫的一体化综合性。过去，对大小凉山彝区的扶贫，多数是单项性的。如第一轮攻坚期的“形象扶贫”“移民扶贫”、新世纪头十年的“三房改造”，后来的“彝家新寨”。这次的十项扶贫工程：彝家新寨建设、乡村道路畅通、农田水利建设、教育扶贫提升、职业技术培训、特色产业培育、农业新型经营主体构建、产业发展服务、卫生健康改善、现代文明普及。与过的相比较，其最大特点，就是综合性一体化，既充分体现了省委王东明书记在今年3月底大小凉山彝区扶贫开发工作座谈会上的重要讲话精神和要求，也反映了大小凉山彝区的变化了的客观现实与需求。目前大小凉山彝区的贫困是综合性的贫困，就是说它的贫困现状与成因既表现为物质的也表现为文化的，既表现为区域的也表现为个体的，既表现为共性的也表现为个性的，它不像前些年仅是个温饱问题。所以治贫的方略和手段必须是综合性一体化的。

二是治理物质贫困与文化贫困的同重性。十项扶贫工程可以分别归并到省委十届三次全会提出的基础、产业、新村、能力和生态“五大扶贫工程”之中，所以，它是省委重大决策的具体化。同时，特别可以看到，治理文化贫困的内容在十项扶贫工程中占了一半以上，比较切合当前大小凉山彝区的现状。一般来说，治理贫困问题，当温饱解决之后，教育、文化、卫生、健康，以及穷人的自尊等等的需求，就会越来越重要、越来越凸显。这十项扶贫工程与过去相比，也就不在是一个“千头万绪，温饱第一”的蓝图设计，而是一个既重物质扶贫也重文化扶贫的系列工程。

三是重点突破与整体推进的协同性。扶贫工作千头万绪，点多面宽，切忌“胡子眉毛一把抓”，必须做到“科学规划、因地制宜、抓住重点，提高精准性、有效性、持续性”。十项扶贫工程，突出了重点：加快推进基础设施建设，大力改善彝区发展条件；推进资源科学开发利用，立足彝区实际发展富民产业；加大彝家新寨建设力度，直接改善群众生产生活条件；把发展教育事业作为阻断贫困代际传递的重要途径，从根本上改变彝区群众精神面貌；大力推进医疗卫生事业发展，提高彝区群众健康保障水平；突出抓好禁毒防艾，加强彝区社会综合治理；积极引导群众转变观念，不断提高彝区文明程度。突出重点，也要整体推进。彝区扶贫开发是一个长期、艰巨、渐进的过程。要打好这场扶贫攻坚战，靠单一举措、常规手段很难奏效，必须注重整体联动、系统推进，打好“组合拳”。既要拿出啃“硬骨头”的精神，也要坚持经济发展、民生改善和社会进步一起抓，使各项扶贫工作相互促进、良性互动、形成合力。与此同时，也充分体现了政府主导、市场运作、社会参与，协同推进的“大扶贫”。

至于十项扶贫工程的实施，对我省彝区的重要意义是不言而喻的。一方面，从全面建成小康社会来看，没有彝区的全面小康，就没有全省的全面小康。扎实抓好十项扶贫工程的实施且真正见效，这对贯彻落实省委大小凉山彝区扶贫开发工作座谈会精神，从战略和全局的高度，深刻认识推进彝区扶贫开发的重要性、紧迫性、艰巨性，紧紧围绕同步全面建成小康社会目标，集中力量打一场彝区扶贫攻坚战，努力建设美丽富饶文明和谐的社会主义新彝区，具有重要而深远的意义。另方面，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在贫困地区。大小凉山彝区贫困面宽，贫困程度深，经济社会发展滞后，自然条件恶劣，还面临一些特殊社会问题，扶贫攻坚任务十分艰巨。彝区各级党委政府、省级有关部门，按照省委的部署要求，将彝区扶贫开发工作放在更加重要、更为突出的位置，集中精力实施好十项扶贫工程，以更有力的措施、更有效的组织，加快彝区群众脱贫致富奔小康步伐，同样具有重要而深远的意义。再方面，从全省扶贫攻坚的形势任务来看，大小凉山彝区是我省“四大片区”的重中之中。如果这一片区的扶贫攻坚突破了，对其他三个片区可以直到引领、推动的作用。换句话来说，这一片区是“四大片区”的瓶颈，必须首先突破。从这个角度来说，实施好大小凉山彝区十项扶贫工程，对推进全省新一轮扶贫攻坚也具有十分重要的意义。

   文/王思铁

2014年4月于成都