以人为本与新型城镇化

近日，《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》（以下简称《规划》）发布。按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，《规划》明确了未来一个时期城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，是指导城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化，是《规划》贯穿始终的一条主线，也是推进新型城镇化的关键所在。
　　改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。我们大致用了30多年的时间，走过了西方国家近百年的城镇化历程，成就举世瞩目。1978―2013年，全国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升。
　　与此同时，人口城镇化不彻底，成为城镇化进程中存在的突出问题。目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。
　　党的十八大提出了在2020年全面建成小康社会的新目标新要求，推进新型城镇化是实现这一目标的根本途径和主要载体。《规划》在指导思想和基本原则上，鲜明强调了贯彻以人为本的要求。比如，在指导思想上，强调要“以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化”；在基本原则上，强调要坚持以人为本，公平共享，以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。
　　以人为本体现在发展目标和具体规划的各个方面。在发展目标上，《规划》提出“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。李克强总理在《政府工作报告》中也着重强调了要解决好现有“三个1亿人”的问题，在今后一个时期，要促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。《规划》还提出，在有序推进农业转移人口市民化的具体部署中，要按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。
　　城镇化是现代化的必由之路，也是一场深刻的社会变革。城镇化进程的推进，对政府自身的改革和社会治理现代化，提出了日益迫切的更高要求。一些国家和地区的经验表明，城镇化率在50%左右的阶段，社会矛盾将进入一个集中释放期。比如英国19世纪中期的“宪章运动”，美国20世纪初期的“进步运动”，以及近年来在北非等地方爆发的社会冲突和社会动荡，都是发生在城镇化的这一历史阶段。从某种程度上可以说，以城市为主要载体和人口聚集地的现代社会，同时也是一个带有高度不确定性特征的风险社会，是一个“权力”和“权利”矛盾日渐凸显的变革社会。在这样的背景下，贯彻好以人为本要求，正确处理好政府与市场的关系，调整和处理好政府与社会的关系，有效地提高政府的公共服务水平和社会治理能力，对于推进新型城镇化进程和社会全面进步，具有至关重要的意义。作者：范伟

新型城镇化应坚守规律规划规则

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）刚刚公布。笔者认为，假如以前的城镇化处于自发阶段，规律在探索，规划缺经验，规则不完善，那么，下一阶段的新型城镇化，应该进入自觉阶段：各地在推进城镇化的过程中，应该认真贯彻实施《规划》，遵守规律、规划、规则。
　　城镇化加速应自觉遵循发展规律
　　我国城镇化率从1949年的7.3%增长到2012年的52.6%，仅用62年走完了西方国家200年的历史，《规划》提出到2020年我国城镇化率为60%左右。近两年各地都在加速推进城镇化，并提出各自阶段性目标。而城镇化健康发展要求我们自觉遵循发展规律，思考如下几方面。
　　第一，应认真研究西方城镇化200多年的演变过程，其中有那些冲突事件和不良后果，有什么应对措施，不要只看他们的静态数据。城镇化率的指标不反映体制机制问题，也不反映市场化程度。
　　第二，城镇化率应该是一个国家或区域的整体性指标，而当前各地都在公布自己的城镇化率，甚至有的乡镇也在公布这个指标。每个省每个市每个县城镇化率都达到60%是不是合适？就像公有制为主体是相对于国家而言，有些省民营经济比重可以高于公有经济，有些县可以全部是民营经济。再有，中国这样的人口大国、经济大国，城镇化率最终达到多少是比较合适的，也需要深入分析，缜密研究。全国平均的城镇化率不应该是每个地区的追求目标，也就是说，有些地区高于或低于平均率是必然的、符合规律的。
　　第三，城镇化进程中不能让乡村成为经济发展与现代化追求的边缘。历史上看，凡是用城市发展规律取代农村发展自身规律时，“三农”问题就会突出。《规划》明确指出，城镇化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，对于带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用。因此，在推进新型城镇化之际，我们需要从战略上思考，如何让从事农业不吃亏，当农民不自卑，城镇化率需要与农业产出率和农业现代化的程度匹配。荷兰农业高度市场化、资本化、产业化，造就了发达的农业，80%农产品经过加工，所以利润率高，没有人为从事农业自卑。法国37万个村庄风貌200多年都未改变，一样走上了现代化。这些是值得我们这样的农业大国学而不思则罔的。
　　第四，土地是财富之母，但不应理解为就是城市之母。新型城镇化不是造城运动。《规划》指出，正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用。这至少包含这样一种含意：一个地方成为什么样的城市，取决于该地的各种自然、经济和社会条件，要靠市场和实践检验。
　　遵循规律就是要拒绝超越阶段、超越能力的城镇化发展，要在人口、市场、产业、社会的共生共容中发展。
　　自觉遵循规划才能使规划真正起到协调发展的职能
　　当前城市发展中存在的突出问题是：一是规划跟着项目走，换一届政府换一张规划图；二是由“规划不足”走向“规划过度”，没有走出“产业同质竞争、项目重复建设、空间批量生产”的城市粗放发展模式。那么，规划如何成为城镇化发展的指南呢？
　　规划编制过程中的衔接与协调。《规划》指出，完善城市规划前期研究、规划编制、衔接协调、专家论证、公众参与、审查审批、实施管理、评估修编等工作程序，提高规划编制科学化、民主化水平。这里关键在于规划必须要有权威，英国1971年颁布的《城市、农村规划法》规定，一切开发行为，在动工以前必须得到地方规划管理部门的批准，没有得到许可的不能进行。要使规划真正起到调控经济、社会、环境及空间协调发展的职能。国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划与城乡规划必须无缝衔接，真正可以实施的是那些有资金、有条件保障的规划。规划中应强调城市文化能力、公共能力、创造能力的提升。
　　农民和市民是城市化的主体。需要什么样的城镇化，农民和市民应该有发言权，如果权力审查轻易代替专业审查和公众审查，就会上演“折腾城市”的游戏。有文章总结这些年的中国城市折腾历程是：合并、改名、拆迁、造古、克隆、办节、评奖、“申遗”、治堵。这些折腾严重影响了城市自然、健康地成长。
　　完善城镇体系。在国家统计局的定义中，“城区”是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域；“镇区”是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。《规划》指出，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，有重点地发展小城镇，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。未来，如果能在产业专业化和人口吸纳上提供更好的体制环境，小城镇将对完善我国城镇体系和合理分布城镇人口起到重要调节作用。据美国人口调查局的最新数据，美国10万至20万人口的城市有131个，3万至10万的有878个，数千至3万的小城市（镇）达34000多个。美国城市中10万人以下的小城市（镇）约占城市总数的99%左右。
　　注重人文城市建设，防止“建设性”破坏。《规划》指出，注重人文城市建设，发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。今后二三十年的城市建设，将决定未来的城市面貌。创造历史，不等于创造文明，创造文明，一定创造历史。某地领导说要保护好老祖宗和老天爷留下的，这非常重要。学者冯健认为，一个成功的城市或者小城镇都应该满足三个方面的条件：一是市民愿意居住的城市。自然环境和人文环境适宜人的生存、利于人的健康（包括身体、心理和精神上）并带来安全保障，才会对人们前来居住产生吸引力。二是人们愿意走动的城市。这关键在于文化内涵和文化品位品牌的建立。三是令人值得回忆的城市。和谐的自然环境加上富有悠久传统和优秀品质的人文环境往往激起人们的回忆，使人再次向往，并积极为其宣传。这就是人文城市建设的功用。
　　自觉遵循规则才能真正体现有品质的城镇化
　　未来的新型城镇化发展，应从经验基础上的发展转变为规律基础上的成长，提升城市发展的品质在于提升规则竞争力。笔者认为，应从以下四方面遵守规则。
　　权益规则。新型城镇化最关键和最棘手的问题是如何处理好城乡之间的关系，如何使广大农民平稳地、较快地转化成市民，减少转化的阵痛。某地领导曾经感慨地说，其实对我们政府来说，拆迁的速度就是我们发展的速度，拆迁的力度就是我们发展的力度，拆迁的成本就是我们发展的成本。推进新型城镇化，要防止由于缺乏社会保护政策，人和自然环境都成了资本积累的工具。必须以强有力的制度保障，减少这种阵痛。
　　开发规则。严守耕地红线，严格遵守主体功能区规划，不突破限制开发区域和禁止开发区域，明确每一个主体功能区的发展方向、发展定位、管制原则等，必要的话设立不开发区。《规划》指出，防止城市边界无序蔓延。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强道路红线和建筑红线对建设项目的定位控制。这是及其重要的原则，必须坚持。
　　社会演变规则。城镇化是人的素质提升工程和社会管理完善工程，学者文军认为要把握好如下四个转变：管理方式的转变，即由农村村落的行政村管理向城市社区的居委会管理转变；社会构成的转变，即由农村单一的社会结构向城市多元的社会结构转变；生活方式的转变，即由农村传统的文化与生活方式向城市现代的文化与生活方式的转变；群体内涵的转变，即从农民群体的特质向市民群体的特质转变。这样才能促进“农村与城市”“农民与市民”的社会文化交流，加快生活观念和行为方式的更新。
　　合作规则。不同的行业不同规模的企业为什么可以合作，而地方政府之间、城市之间为什么缺乏合作？关键在于竞争的绝对性、激烈性导致了合作的脆弱性、稀缺性。要通过规则建立预期，让长期利益超越短期利益，整体利益包容局部利益，克服急功近利、行为投机，促进政府间和城市间的合作。促进合作需要差异化思维，哈佛大学商业课程中提出做生意的四大境界：想别人想到的，做别人做到的；想别人没想到的，做别人没做到的；想别人没做到的，做别人没想到的；想别人不敢想的，做别人不敢做的。可见，有差异才能有合作，有专业分工才需要合作。
　　有句歌词说，观念不及格其他都是垃圾。当前中国很多问题，只要观念对了，其实不缺对策。新型城镇化如果不遵守规律，不遵循规划，不遵照规则，结果必然是经验多了就妄为，点子多了就乱为，理念多了就胡为，知识多了就瞎为。因此，新型城镇化必须坚守规律规划规则，必须是坚定的“坚”，而不是艰难的“艰”。作者：徐根兴