浅析新形势下边疆民族地区村级政权组织建设的问题与对策

群众工作是稳定之本，村级组织建设是稳定之基。矛盾问题往往相伴而生，忽视群众工作，忽视村级基层组织建设，势必直接影响农村的社会稳定与发展。目前，我们只有全力做好群众工作，努力夯实执政之基，才能为社会经济又好又快发展创造一个和谐稳定的良好环境。

一、当前边疆民族地区村级组织建设面临的困难和问题

（一）村干部产生问题的种种。农村基层干部是党和政府联系农民群众最直接的桥梁和纽带，是党的各项方针政策的贯彻者和执行者。然而，随着村干部的政治、经济地位逐步提高，原本不起眼的“村官”越来越具有吸引力，个别地区不正当选举行为时有发生，增加了社会不稳定因素，主要表现在：

1、家族势力影响选举。农村家族思想、宗族意识在群众心中仍然存在。不少群众在选举中考虑的首先是家庭利益、家族利益、宗族利益，即使别人再好、再能干也不如选家里人、同族人当村干部稳当，认为选别人当干部挨欺负、受气。

2、候选人贿选。几年前，部分候选人为拉票往往以打电话、登门拜访、请人打招呼等手段来联络感情，笼络人心。现在，则由“感情投资”演化为“物质投资”，直接请吃送礼，乃至赤裸裸地馈送实物或现金。个别地区村干部为了在选举中能够连任，不惜代价宴请全村人吃喝；有的甚至直截了当地向选民表示，如果投自己的票，会向其支付酬金。

3、不正当竞选。少数竞选者为达到竞选目的，公开许诺修多少桥、办多少事、给多少物资，脱离了村里的经济承受能力，而这些承诺能蒙蔽不少群众，甚至提出有悖党的方针政策与国家法律法规的竞选承诺；有的竞选者由于心态或处于某种目的，自己选不上，也不让村里平安，看计票差不多，自己要落选，就纠集不明真相的村民，找借口，砸票箱、焚烧票箱、抢夺选票。

（二）村干部学习教育缺失。党在农村的各项方针政策，要靠广大农村干部带头贯彻执行。目前，重发展、轻教育，导致部分村干部在工作中存在诸多不适应：

1、思想观念不适应。随着经济的发展，人民生活水平的提高，部分村干部缺乏创新意识，对新形势下开展农村工作没有新思路和新招数。始终将自己定位在被动的角色，不能实现“要我做”与“我要做”之间的转换，服务观念不强，处处以管人者自居，服务意识差，无力推动和促进本村经济的发展。

2、带领群众致富能力不够。广大群众特别希望村干部能够指出致富路子。但有些村委会干部能力不强，引导不利，服务不够，不能带领群众致富，群众想的盼的实现不了，急切的致富愿望变成失望，当村干部再要求群众为集体做贡献时，就会产生抵触情绪，工作稍有差错，群众就会抓住不放，导致激化干群矛盾。

3、工作作风和方法不适应。部分农村干部不能从大局出发，办事不公，常常为具体事情或宗族群体或个人谋私利，在农村社会中产生了不良的影响，在工作中出现了“老法子不管用，新法子不会用，硬法子不能用，软法子不顶用”的现象，造成了干群关系紧张，引发矛盾，影响了社会的稳定。

（三）村干部监督管理滞后。“村官”违法犯罪时有发生，并且呈现“两多一低”的趋势：一是村委会主任或村党总支书记犯罪多；二是共同犯罪多；三是被查处对象文化程度低。从作案的形式上看，呈现由个体型犯罪向合伙型发展，非法利益共享；从犯罪手段上看，作案手法简单，大多采取收入不入账、虚报冒领、合伙私分、侵占公私财物等进行违法犯罪；从犯罪对象上看，主要涉及土地征用补偿款、涉农补贴款、集体资金等领域，几乎遍布村民委员会职务所涉及的各个方面。目前村官犯罪，已成为影响农村稳定的重要因素。

（四）村规民约存在的主要问题。村规民约为促进依法治村，加强农村两个文明建设发挥了积极的不可替代的作用，但是，部分村规民约还存在不容忽视的问题：

1、胡乱罚款。根据我国《行政处罚法》的有关规定，村规民约是无权设定罚款的。但在农村实际生活中，以村规民约为借口乱罚款却是常见的处罚手段，并且罚款的使用范围被泛化，罚款几乎成了村规民约唯一的处罚手段。如某村组织村民对某公司橡胶实施破坏活动，要求每户出一人参与行动，否则就处以50至100元的罚款或牵牛、拉猪以视处罚。

      2、聚众哄抢打砸。聚众哄抢其实是传统村规民约中“抄家”的处罚形式。主要是针对拒不执行村规民约处罚的村民，由个别不法分子煽动、串通、组织全体村民实施哄抢。只要哨子吹、广播响群众就开始行动，抢得的猪、牛、粮由全村人分吃，钱款也由全村人平分，能带走的带走、不能带走的砸坏。

     3、开除村籍。村民一旦被“开除村籍”，人虽可以居住在村寨，但生产生活中遇到的困难从此便无人过问、无人帮助。失去了村籍就意味着自己被从赖以生存的群众生活中剥离出去。部分别有用心的人往往以各种借口为由，假借村规民约之名，煽动群众违法开除村籍，影响其正常的生产生活。

二、影响边疆民族地区村级组织建设的原因分析

（一）影响村干部选举的主要原因

1、选民素质偏低。我老秘网县选民平均受教育年限仅为4.9年，文化素质普遍偏低的影响，民主意识淡薄，不重视自己的民主权利。有的选民认为选举与自己关系不大，选谁都行，甚至放弃自己的选举权；有的为眼前利益而受人左右；有的屈服于家族权威，投家族票、人情票。

2、对选举有偏见。一些选民认为民主就是自由，就是村民自己说了算，可以不讲秩序，不讲纪律，不讲党的领导，想怎么选就怎么选。

3、法制意识淡薄。一些选民对选举中的不合理、不合法现象，不是通过正常渠道反映，由相关部门解决处理，而是采取撕票、砸票箱等粗暴手段，阻挠选举正常进行。换届选举时，家族、宗法、姓氏自然形成一方势力，影响正常的选举工作，大姓人多的操控村级政权的选举，其他别姓或小姓的群众很难得到真正的民主。

（二）村干部学习、教育缺失的原因

1、制度建设滞后。农村干部教育培训宏观管理存在薄弱环节，配套管理制度不够健全，培训缺乏针对性。无论从教育培训的时间安排上，还是从教育培训的绩效考评上，都存在缺失。

2、培训内容脱节。培训内容宏观性、理论性过多，在“书面”上下功夫，而对于如何当好“村官”，增强引领发展的能力，如何妥善解决农村突发性事件等实践工作知识，缺乏培训渠道。

3、培训手段单一。目前农村干部培训主要是举办培训班和以会代训，这两种培训形式无法区分培训对象个体差异，实行“填鸭式”的灌输，导致村干部培训缺乏科学性、实用性和认同感，致使培训难以收到预期的效果。

（三）村干部监督管理滞后的原因

1、用权缺乏有效监督。村干部常集领导决策和资金支配权于一身，大小事情自己说了算，权力过度集中使他们作案有恃无恐。群众无从监督，上级监督太远，从而造成村干部脱离监督，导致违法乱纪现象发生。

2、机制缺乏有效监督。许多农村村级财务正规化管理跟不上，帐目设置不规范，财务审批不严格，白条子下帐、假票据入册等现象比较普遍。

3、上级缺乏有效监管。部分乡镇领导对村干部重使用、轻管理，导致村干部素质下降，自律能力降低。对村干部的违法违纪的问题，一味强调教育、保护削弱惩处教育的作用。

4、法规存在“空档”。非党村干部由村民选举产生，不是党员，党纪管不着，又不属监察对象，行政监察对其无效，只有司法机关可以监管，但由于他们的错误多数对不准条文，难予追究其责任。

（四）村规民约滞后主要原因

1、干部群众法制意识淡薄。目前，由于受教育年限偏低的影响，缺乏学法、守法、用法、依法办事的意识，村干部和村民遇事，习惯于用传统的方法解决问题，不善于通过法律渠道解决问题。村民的自觉维权、护权意识不强，使用村规民约普遍出现违法的现象。群众在合法权益受到侵害后也很少运用法律武器来解决。

2、村规民约缺乏指导监督。村规民约作为一种自治性规范，是推进村级民主的一项主要措施和重要手段。但乡镇对其重要性缺乏必要的认识，对村规民约的性质认识也有偏差，过分强调村民自治，过于迁就村民的主观意愿。

3、法律法规存在的盲区。现行的法律、法规虽然规定了村民的权利，但在实践中，如何切实保护村民权利，缺乏具体、可操作的实施细则。如《村民委员会组织法》虽然规定了村民会议可以制定、修改村规民约，却没有规定具体的制定、修改程序，给村规民约的制定、修改程序留下了很大的空间。

三、加强边疆民族地区村级组织建设的对策

村干部是党和国家在农村工作的基础。村干部素质，直接关系到人民群众正常的生产生活秩序，关系到民心的向背，关系到农村社会的稳定与发展。加强边疆民族地区基层政权建设、切实做好群众工作，应突出“严、新、激、引”四字策略。

（一）优选是关键，突出“严”字
　　1、严标准优选干部。要按照《村民委员会组织法》选拔村民信任的干部。要完善村干部直选机制，完善和改进党管干部的方法，把选民的选择作为党组织选任干部的首要标准，克服暗箱操作和其他假民主的行为，真正把那些廉洁奉公，公道正派，群众拥护，有文化、懂技术、会经营、作风好、政治强、诚心诚意为群众办事的的新型农民选出来。　　  2、严要求优选干部。要拓宽选人渠道，采取由党员和村民民主推荐、民主测评、组织考察选人，选出党员和绝大多数村民满意的村干部。要引导群众把有经济头脑、有致富本领、有奉献精神和受群众欢迎的人选出来。乡镇党委要坚持用人所长，使每个村干部都处于最佳位置上，发挥最大长处，形成整体优势。
    3、严条件下派村干部。选派大学生到村任职，是加强农村基层组织建设，提高村干部素质的重要举措。选派大学生村官，可改善村干部队伍结构，为村级班子建设增添了活力，加快了贫困村的经济发展步伐。
　　（二）教育培训是根本，突出“新”字
　　1、坚持办学。乡镇党校要组织村干部、后备干部、入党积极分子进行全面系统的学习、培训。要充分利用远程教育新的学习载体等，体现灵活性、多样性、针对性和适用性。培训的内容应有领导方法、民主集中制、党的基本知识、农村经济知识、科技文化知识、矛盾纠纷化解和法律知识等，使村干部既认真干事，又团结共事。
　　2、及时“充电”。要根据工作需要进行不定期的实用技术、法律法规和政治理论培训，全面提高他们新的综合工作能力。培训中采取新的教学方式，重点突出领导干部带头讲、邀请专业教师组织有关科站室的专业技术人员巡回讲。通过多种形式的教育培训，使村干部学知识、转观念、拓思路，增强加快发展的信心和决心，提高驾驭经济发展的能力。
　　（三）监督管理是保证，突出 “激”字　　

1、政治上激励。一方面对奋力工作、成绩突出、群众公认的村干部，实行重用提拔，条件符合的可参加公务员考试、选拔或到乡镇工作，从源头上解决农村青年干部政治成长问题，使村干部感到工作有奔头；另一方面要坚持树立典型，大力表彰农村优秀村干部，宣传他们的事迹，充分发挥示范辐射和导向作用，形成“激先进，勉后进”的氛围。

2、生活上关心。农村干部离职后待遇无保障问题，是困扰农村干部作用发挥的关键。因此应积极推进建立农村养老保险制度。具体来说，综合考虑村干部工作年限、工作实绩、离职原因等因素，制定具有可行性、可操作性的办法，采取组织拿大头、个人出一块相结合的方式，解决村干部老有所养问题，安置好他们离任后的生活，体现党和政府对村干部的关心和爱护，也解决了他们的后顾之忧。
　　3、管理上从严。 加强对村干部任期、离任审计制度、过失追究和赔偿制度，进一步加大对“村官”贪污、截留、挪用、侵占等问题的查处力度，要打破情面，敢于查处，绝不能以情代纪，以情代法。特别要把支农资金、粮食直补款、低保款等的发放和征地拆迁等领域作为预防、打击的重点。      

4、培养后备队伍。不失时机地抓好后续力量的积蓄和培养。重点把年龄在35岁以下、文化在高中以上的农村致富能手、退伍青年、外出优秀务工青年列入后备人才库，实行动态管理。由乡镇领导每人联系一名致富能手，实行“一帮一”进行重点培养。把群众推荐票数高、有工作能力和致富本领的青年培养为村级后备干部。把不是党员的优秀村委会成员和村级后备干部，作为入党积极分子进行重点培养，着力解决村干部后继乏人的问题。

（四）规范村规民约，突出 “引”字。

1、提高认识，加强法制宣传教育力度。充分认识村规民约在村民实现自治中过程的重要作用，加大法制宣传教育力度，认真组织广大村干部和村民学习法律知识。努力促使农村干部掌握法律知识，增强法制意识，运用法律知识指导和管理村务。引导群众正确认识村规民约的性质和效力，克服过分强调村民自治的偏见，保证村民在法律、法规、政策允许的范围内实行自治。  

2、完善和规范村规民约。在保持其相对稳定的同时，适时修订、完善。在实践中证明是行之有效的，要继续坚持；证明是错误的或者是不适当的，要及时修正；遗漏的或不周全的，要及时补充；过时的、失去意义的要删去；新出现的内容，要及时增加。

3、引导和规范行为。引导村民自觉遵守合法性的“村规民约”，既要尊重广大村民的自治权和首创精神，又要保障国家法律的统一实施；既要继承和发扬优良的乡村文化传统，又要引导村民坚决摒弃封建文化的糟粕和不良恶俗；既要坚决保障农民依法约定“村规民约”，维护村民合法、合理、合情利益的权利，又要坚决防止“村规民约”被别有用心的人员利用。通过引导村民自觉遵守和维护村规民约，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我约束，使其成为名副其实的“民约”。