以改革精神推进城市规划公众参与

    近年来，我国公共决策公众参与度有所提升，但在一些领域公众参与仍存在较为严重的工具化倾向，“合法走过场”的情况屡见不鲜。城市规划领域这一问题尤为突出，规划的技术性被放大而民主性被大大忽视，公众利益表达途径不畅导致了规划决策不科学，频频引发群体性事件。
　　城市规划并非单纯的技术过程，更是一个相关利益之间博弈和平衡的政治过程
　　城市规划决策通常被理解为专业技术层面的问题，从上世纪五六十年代开始，随着规划导致的社会冲突不断发生，国外学者越来越倾向于将规划视为一种不同利益诉求表达、博弈并在此基础上形成合意的政治过程。城市规划决策涉及城市公共空间布局诸多技术问题，但其政治属性愈益凸显，这一属性主要体现在其利益平衡功能及为此而采取的民主方式上。在我国，规划的这种政治属性就体现在解决好为谁规划、如何规划的问题，体现在规划主体如何将人民群众的根本利益作为城市规划决策的出发点和落脚点上。
　　规划专家们对于城市理想状态的构想，是现代城市发展的重要力量，但这种构想应在不断汲取公众意见的基础上逐步形成，而不应是书斋中形成的成果。规划方案应该符合规划技术标准，更应该关切人民群众的实际愿望。专业规划与各方面利益诉求有机结合，技术过程与政治过程有机结合，是规划民主性、科学性、合法性的重要保证。依法规划的核心就在于维护城市规划的民主性，使其符合社会成员的根本利益，而非少数精英或既得利益者的利益。从这个意义上说，推进城乡规划公众参与也是新时期我国全面推进改革的重要要求。
　　事实上，一些同志对于城市规划公众参与的内在逻辑至今依然存在认识上的误区，如公众参与是否会提升行政成本降低行政效率，是否会影响社会稳定和谐的大局，等等。因此，尽管实践层面设置了一些公众参与的程序，但仅作为权宜之计，甚至是一种点缀善政的工具。在他们看来，政府决策只要客观上是为了公民充分享受良好的公共产品和公共服务，并且也经过专家讨论等程序，那么，公众参与成为制度要求下的摆设也无不可。
　　也有一些同志狭隘地将公共服务单纯地理解为服务输出，机械理解公共行政的“顾客导向”理论，认为政府是公共服务和公共产品的提供者，公众只是顾客，政府是公共服务的主体，公众似乎只是公共服务的客体，是被动的接受者。于是，他们忽视现代公民应有的参与权、自主权、选择权。这种“赐予式服务”“强制式服务”观念的存在说明部分公务员仍未脱离传统行政理念的窠臼。在此情形下，公众必然会对政府的一切决策有一种疏离感。
　　城市规划民意表达机制建设，应更注重参与形式和平台的创新
　　从实践层面考察，城市规划公众参与老套路多，有效的新方式少，较多是专家意见、听证会、座谈会等方式。而在行政主导情况下，专家参与、听证会常常也只是形式，有人将此形容为：领导定调子，专家做文章，领导定盘子。
　　对涉及全局性的经济发展战略、重要发展规划、重大建设项目、重大实事项目等事项，在行政决策前，邀请相关的技术专家和法律专家进行研究论证，提出建议和意见，可以使政府决策更加科学、合法。但是，有些行政机关在行政决策过程中，简单以专家意见代替公众参与，其实质是以专家为幌子，为长官意志寻找合法借口，以专家意见否定公众意见。尤其在城市规划中，这种情况并不少见。应该看到，专业人士的价值观和社会理想与一般大众的并不完全一致，专家决策未必能体现公众意见。一般大众所关注的是直接与自身相关的利益，可能与某些专业人士所追求的社会理想有一定差距，如何将这些利益平衡好，是规划过程中不可回避的问题。
　　营造公众参与的便利平台、机制是公众参与实践的一个核心问题。只有在稳定的参与平台和机制下，才能将公民积极参与的热情与政府管理过程有机结合起来，将有序的公民参与纳入公共管理过程中来。在创新参与机制方面，我国一些地方进行了很多有意义的探索，如在城市规划领域，深圳借助第三方专业机构服务，将全过程公众参与理论与方法贯彻到不同层次城市规划编制领域中，如城市总体规划、城市设计、专项规划、法定图则、区域规划等，努力在政府与公众之间架起一座沟通的桥梁、信任的桥梁。深圳的做法，简单说就是让社会力量在规划听证以及其他公众参与方面承担更多责任。
　　无论是规划还是其他行政领域，国外发达国家已经积累了相当丰富的经验，值得我们认真研究借鉴。意大利一些地方政府专门成立了公众参与局，专事沟通公众工作。法国、英国的社会参与也很有特色，如法国1995年2月的《加强环境保护法》规定所有对环境产生影响的大型项目必须开展“公众辩论”，并成立全国公众辩论委员会。在城市规划、环境保护等领域，1975年法国政府规定，在修订或审批某些规划文件时需要进入公众调查程序。一些国家将公众参与是否充分参与作为议会讨论相关法案、提案的首要议程。
　　在参与实践中不断提高公民参与公共决策的热情和能力
　　我国规划公众参与发展不很平衡，这种不平衡性既体现在地域上，更体现在参与主体上。由于参与渠道、时间、精力和能力等限制，仍然有相当一部分公民并没有参与到规划过程中来，尤其是边远、农村地区以及城市的弱势群体，参与机会相对较少——而他们正是城乡规划需要特别加以关注的群体；由于参与途径和参与能力的限制，非理性化的参与时有发生，如抵制性参与、过激的参与，甚至暴力的参与，等等，这些都将对民主政治建设乃至社会稳定产生消极的影响。
　　城市规划公众参与的推进，有赖于公众有效表达热情和能力的提升。公众参与能力的提升，取决于多种因素，其中包括公众民主意识、法律意识和责任意识的提高，整个社会尤其是政府部门必须树立人民当家作主和人民权利至上的意识、国家一切权力属于人民的意识、公共权力的行使必须受到人民和法律制约的意识等，在我国，这些意识的树立客观上需要一个漫长的过程。
　　特别值得强调的是，要善于在实践中提升参与能力。实践是最好的学校，也是最好的教科书。在实践中，参与主体的能力和热情都将得到极大的提升。参与实践形式的创新，民主参与氛围的形成，都有利于公众参与能力的提高。客观而言，目前我国公众参与能力不强，与传统体制未赋予公众足够的参与机会有关。
　　总之，城市规划决策作为一项重要的公共决策，必须符合现代法治原则。城市规划的合法性、正当性集中地体现在其公众参与程度上，规划主体必须不断提升治理体系和治理能力现代化，确立以人为本、协商民主理念，在城市规划过程中，不断推进公众参与的机制、制度创新，促进城市文明的健康发展。作者：陈保中