《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》出台的背景

国家信访局负责人就学习贯彻落实中办国办

《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》答记者问

　　问：请您介绍一下《意见》出台的背景。

　　答：我们体会，这个《意见》的出台，有这样几个背景：一是党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列讲话精神对信访工作作出了新部署。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是送上门来的群众工作，在切实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐等方面发挥着重要作用。党的十八大明确提出，“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度”，“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”，“着力解决人民群众反映强烈的突出问题”，“提高做好新形势下群众工作的能力”；党的十八届三中全会《决定》指出，“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”，等等。这些都对做好新形势下的信访工作提出了新的更高要求。信访工作贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，就需要将这些部署和要求具体化，形成推动工作的明确思路和有力措施。基于此，出台一个指导性文件就显得十分必要。以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体高度重视信访工作，多次作出重要批示指示，既为做好信访工作指明了努力方向，也为出台这个《意见》提出了基本遵循。二是切实维护好群众合法权益的实际需要。各地区各部门认真贯彻落实中央决策部署，解决了大量群众生产生活中遇到的困难和问题。同时应当看到，一些地方和部门还不同程度地存在损害群众利益、伤害群众感情的现象，引发了大量信访问题，群众反映强烈。当前，全党正在深入开展群众路线教育实践活动。一些地方和部门把为群众解决生产生活中的实际问题与开展教育实践活动紧密结合起来，取得了较好效果。为了进一步解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，在信访工作中巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果，下发一个文件是十分必要的。三是新形势新任务对信访工作提出了新的要求。在全国信访形势总体平稳的情况下，也出现了需要引起高度重视的情况，主要是矛盾上行趋势明显，信访突出问题集中，群体性利益诉求增多等，特别是随着中央全面深化改革战略部署的推进，必将触及现有体制、机制和各种利益关系，引发一些新的利益矛盾，人民群众对维护自身合法权益、实现社会公平正义的期望值越来越高，对加快推进信访制度改革的期待会更加迫切。面对这些新情况，也有必要下发一个文件，对相关工作进行规范，推动各地区各部门认真落实中央要求，以实实在在的行动回应社会关切，取信于民。四是总结经验指导实践的客观要求。各地区各部门在实践中创造总结了一些具有普遍借鉴意义的经验做法，比如“阳光信访”、干部下访、联合接访、集中力量化解信访积案等，都体现出用群众工作理念和方法解决信访突出问题的思路，需要在更高的层面提炼并固化下来，使之转化为各地区各部门的共同实践。加之中央在浙江省召开了纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会，对新形势下坚持和发展“枫桥经验”、创新群众工作方法、解决信访突出问题提出了明确具体的要求。与此同时，中央明确提出推行涉法涉诉信访工作改革，这客观上需要出台一个规范性文件对信访工作制度改革进行系统部署，以推动信访工作创新发展。

　　问：《意见》对进一步畅通和规范群众诉求表达渠道提出哪些要求？

　　答：《意见》从健全公开透明的诉求表达和办理方式、突出领导干部接访下访重点、完善联合接访运行方式、引导群众依法逐级反映诉求、充分发挥法定诉求表达渠道作用等五个方面，对进一步畅通和规范群众诉求表达渠道提出要求。这些方面，都是建立畅通、有序、务实、高效信访秩序的关键。其中，既重视传统信访渠道的畅通，又根据社会发展和人民需求提出实行网上受理信访制度，大力推行“阳光信访”；既着重强调把领导干部接访下访作为党员干部直接联系群众的一项重要制度，又对省、市、县、乡各级领导干部接访次数作出最低限定，并要求集中领导资源解决重大疑难复杂问题；既提出在市、县两级全部实行联合接访，又要求结合实际加强对进驻联合接访场所责任部门的动态管理，防止形式化；既明确提出积极引导群众以理性合法的方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级材夜思，又强调坚决依法严惩信访活动中的违法犯罪行为，确保良好的信访秩序；既明确把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度，又强调深入学习宣传贯彻落实《信访条例》，加快推进信访法治化建设。

　　问：《意见》对推行“阳光信访”提出哪些要求？

　　答：实行网上受理信访制度，是十八届三中全会对信访工作作出的重要部署。《意见》强调，要实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，增强信访工作的透明度和公正性。这是改革信访工作制度的一个重要突破。目前的工作重点有两个方面：一是全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序，将接待来访、办理来信、督查督办、网上投诉等全部信访事项放在网上流转，把受理、办理和结果等重要环节通过网络公开，实现信访事项的可查询、可跟踪、可督办、可评价。二是推行信访事项办理群众满意度评价，把办理工作置于群众的监督之下。这项工作已于今年1月1日正式实施，国家信访局对本局初次登记受理的非涉密署名的求决类来信、来访和网上投诉事项，依托全国信访信息系统实行群众满意度评价。各地区各部门也将根据工作要求全力做好这项工作。我们将在实际工作中注重总结经验、发现问题，并不断改进和完善，真正让老百姓当信访工作的“监督员”和“裁判员”，以实际行动提高信访公信力。

　　问：《意见》对引导群众依法逐级反映诉求是如何规定的？

　　答：《意见》指出，“积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级材夜思”，并明确了中央信访工作机构不受理来访的三种情形，即：中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的，不予受理。《意见》这么规定，就是要求各地严格落实《信访条例》关于“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，切实压实责任主体责任，健全依法及时就地解决群众合理诉求机制，提高解决信访问题的效率，把矛盾和问题及时化解在本级和属地，防止矛盾上行，依法维护正常的信访秩序和社会秩序。

　　问：《意见》对“诉访分离”是如何规定的？

　　答：改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题，是推进法治中国建设、创新社会治理体制的有机组成部分，是更好地维护群众合法权益的重要举措。《意见》强调，按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。各级政府信访部门对涉法涉诉事项不予受理，引导信访人依照规定程序向有关政法机关提出，或及时转同级政法机关依法办理。各级党委和政府要支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题，尊重政法机关依法作出的法律结论。完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达方式，使合理合法诉求通过法律程序得到解决。总之，把涉法涉诉信访纳入法治化轨道解决，就是要运用法治思维和法治方式来解决问题、化解矛盾，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。

　　问：《意见》对解决信访积案是如何规定的？

　　答：信访积案一直是困扰信访工作的一个难题。《意见》从多个方面对有效化解信访积案和疑难复杂信访问题进行了明确。主要有：健全解决特殊疑难信访问题的机制，强调要综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导等办法，认真解决特殊疑难信访问题，做到诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理。建立信访听证制度，对疑难复杂信访问题进行公开听证，促进息诉息访；规范信访事项复查复核工作，对已审核认定办结的信访事项不再受理；健全信访事项协商会办等制度，明确相关责任，加大化解“三跨三分离”信访事项力度；建立解决特殊疑难信访问题专项资金长效机制，充分发挥其在解决特殊疑难信访问题中的推动作用。同时，强调领导干部要把接访包案的重点和精力放在解决重大疑难复杂问题上；对一些久拖不决的信访突出问题，提请党委和政府督查机构督查督办；健全经常性教育疏导机制，对问题解决到位仍坚持材夜思的人员，重点做好思想疏导工作。

　　问：《意见》对信访事项督查督办是如何规定的？

　　答：开展督促检查是一个重要的领导环节和领导方法。加强信访督查工作，是落实党和政府关于信访工作决策部署、促进信访问题解决的重要举措。《意见》强调，要健全统筹督查督办信访事项工作机制，并从督查机制、范围重点和方式方法等方面做了具体规定。一是要建立健全党委政府统一领导、信访联席会议组织实施、相关职能部门共同参与的督查督办工作机制。进一步明确了信访事项督查督办不只是信访部门一家的工作，而是在党委政府统一领导下，各职能部门共同参与的工作，从而形成工作合力，进一步加大解决和化解信访突出问题的力度。二是对久拖不决、涉及面广、群众反映强烈、社会关注度高的重大疑难信访突出问题，列入党委政府督查机构督查范围。党委政府督查机构督查信访突出问题，增强了督查权威，有助于问题解决。三是采取有针对性的方法，加强对重点地区、重点领域、重点问题的跟踪督查和问效。四是各级党委政府要支持信访部门开展督查，重视信访部门提出的“改进工作、完善政策、给予处分”建议。信访部门行使好“三项职权”，关键是要得到各级党委政府的支持。《意见》给各级党委政府及信访部门提出了新的更高要求，需要在今后的工作中着力加强。

　　问：听了您的介绍，我们感到，这个《意见》确实很重要，是深入推进信访工作制度改革的纲领性文件，对指导当前和今后一个时期信访工作必将产生广泛而深远的影响。请您谈谈这个文件的重要意义？

　　答：《意见》的出台，对于探索创新新形势下的群众工作方法，解决好群众反映强烈的信访突出问题，进一步密切党和政府与人民群众的血肉联系具有重大意义。主要有以下三点：一是有利于维护群众合法权益。信访工作的核心是维护群众合法权益。《意见》从加强群众工作、创新工作方法、解决突出问题入手，出实招、出管用的招，强调从源头预防和减少信访问题发生、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道、健全解决信访突出问题工作机制等方面加大工作力度，根本落脚点就是为了更好地维护群众合法权益。各地区各部门通过认真抓好《意见》的贯彻落实，全面加强和改进信访工作，积极回应人民群众关切，着力解决信访突出问题，必将更好地维护群众合法权益，促进社会和谐稳定。二是有利于指导信访工作实践。《意见》在全面梳理以往成功经验做法的基础上，将其系统化、概括化，既着眼于打基础、利长远，在实践层面提出了解决信访突出问题的方式方法；又指方向、明任务，对各地区各部门结合实际创造性开展工作提出了明确要求，必将对信访工作的创新发展起到重要的指导作用。三是有利于推进信访工作制度改革。《意见》坚持以党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列讲话精神为指导，顺应形势和任务的发展变化、顺应人民群众的新期待，针对“不适应”、“不符合”的问题，以改革的精神提出了加强和改进信访工作的思路和举措。《意见》的出台，是信访工作制度改革的重要标志。各地区各部门抓好《意见》贯彻落实的过程，客观上将成为结合实际推进信访工作制度改革的过程，必将推动信访工作改革取得新成效。

我们将会同各地区各部门按照中央要求，认真抓好《意见》的贯彻落实，深入研究和准确把握新形势下信访工作的新特点新规律新要求，攻坚克难、开拓创新，为维护群众合法权益，促进社会和谐稳定，实现中华民族伟大复兴的中国梦作出应有的贡献。

观点论述——

郭辉：改进和创新信访工作的若干思考

党的十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。信访工作作为党和政府协调利益、处理社会矛盾的重要工作机制，已成为党和政府联系群众的重要桥梁和纽带，成为中国特色社会管理的重要环节。信访工作是党的群众工作的重要组成部分、是送上门来的群众工作，也是党和政府倾听群众呼声，了解群众意愿环节最少、距离最近、效率最高的一种方式。多年来，信访工作逐步制度化，并随着经济社会的发展而不断调整和改进，在反映民情民意、维护群众合法权益等方面发挥了重要作用。各级党委、政府始终把信访工作作为一项重要的民生工程来抓，带着对人民群众的深厚感情，坚持一手抓解决问题，一手抓依法治访，在推动社会管理创新、完善信访机制体制、狠抓责任落实等方面做了大量有益的探索和实践，有效促进了社会和谐稳定，为经济社会发展营造了良好的环境。

　　近年来，伴随经济社会快速变革，各种社会矛盾纠纷凸显。当前，既是发展机遇期，也是矛盾高发期。一方面，随着改革开放的深入推进，一些旧有的深层次矛盾和问题，逐渐暴露出来。如城乡、区域、经济社会发展不平衡，人口资源环境压力加大，社会保障、收入分配、教育医疗等关系群众切身利益的问题比较突出。另一方面，一些新型的矛盾和问题，也在不断产生。如失地、失业、失房群众的生活保障问题，新生代农民工的生产生活问题，新经济组织和新社会组织的公平待遇问题，等等。信访工作是经济社会发展的“晴雨表”。经济社会在不断变化，信访工作的内涵和范围在不断拓展，社会管理面临的问题更加突出，信访工作面临新的挑战。

　　信访力量层级整合不够，亟待机制创新。信访组织体系的多元化，导致信访事项受理和处理的主体不明确，在不同层级间转办，极易产生稳控和化解“两层皮”的现象。比如一些“三跨三分离”案件，情况复杂，当事人居住地、户籍地、案发地都不在一个地方，稳控单位解决不了问题，属事单位稳控压力不够，难以形成解决问题的合力。

　　政策滞后缺乏连续，引发新的矛盾。在历史遗留和体制改革引发的矛盾中，政策的原因尤为突出。老政策不适应新情况，新政策带出老问题。有的政策制定时从一个领域、一个角度看是合理、可行的，但出台时未考虑左邻右舍的关系；有的政策在当时情况下是合情合理的，但是随着社会的快速发展，显得不符合现在实际。地方政府在解决带有政策性信访问题时难度较大。还有诸如“信访不信法”“信访终而不结”等问题，亟待尽快建立健全信访法律体系，运用法治思维和法治方式来加以解决。

　　《信访条例》法律层级低，规制力度不足。比如《信访条例》中虽有信访人信访秩序的规定，但规定对越级材夜思、集体材夜思围堵冲击机关、单位，阻塞交通或在信访接待场所滞留、殴打工作人员等问题以及在公共场所以信访名义滋事等行为，与《治安管理处罚法》《刑法》技术性衔接不够。对一些非法材夜思不能依法限制，导致信访无序问题时有发生。

　　做好新时期信访工作，必须牢固树立马克思主义群众观点，创新群众工作方法，运用法治思维和法治方式，切实解决好涉及人民群众切身利益的信访问题。

　　运用法治思维和法治方式解决信访问题

　　党的十八届三中全会提出建设法治中国，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。必须尽快把信访工作纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式解决信访问题。

　　抓紧制定《信访法》，进一步完善信访法律体系。制定《信访法》对于完善中国特色社会主义法制，维护和保障人民群众合法权益，促进社会和谐稳定极为重要。《宪法》中很多项公民权利为信访法制定提供了法理依据，《加强新时期信访工作的意见》明确提出了“积极推动信访工作制度的制度化、规范化和法制化”的要求，社会各界的呼吁和现有的理论研究成果提供了基础，信访立法现在已经时机成熟，条件已经具备。通过制定《信访法》弥补现有信访制度的缺失，为解决信访问题提供法律支撑，从根本上解决《信访条例》在操作中遇到的难题。

　　不断畅通信访渠道，引导群众依法解决问题。进一步畅通和拓宽信访渠道，全面开通网上信访、视频接访，实行阳光信访，方便群众随时就地反映问题。在化解信访矛盾时，始终做到依法办理，防止和杜绝突破法律的错误做法，努力从根本上遏制信访高发势头。建立起有效的诉求表达机制，把法律援助和信访接待结合起来，降低诉讼、调解、仲裁等法定方式门槛，引导群众依靠法律手段解决纷争，运用法律武器维护权益。

　　依法打击非正常材夜思，不断规范信访秩序。针对当前信访中存在的扰乱国家机关秩序、妨害公共安全等非法信访问题，要严格依照相关法律法规予以追究和制裁；对借助信访牟取不法利益的行为，依法予以有效治理。让闹事者心存畏惧，自觉规范材夜思行为，切实维护依法有序文明理性表达诉求的良好信访秩序，真正形成“行政的归政府，司法的归法院，社会的归社会”的法治社会模式。

　　完善工作机制，推动解决信访问题

　　要站在社会管理创新的高度去思考信访工作，不断完善体制机制，最大限度化解社会矛盾。

　　立足源头预防，坚持社会稳定风险评估机制。按照“谁决策、谁评估、谁负责”的原则，不断加大社会稳定风险评估制度的执行力度，凡是涉及人民群众切实利益的重大决策出台前，都要充分考虑社会的承受程度，妥善照顾各方面群众的关切；凡是作决策、上项目，不仅要进行经济效益评估，看要不要干，而且要进行社会稳定风险评估，看能不能干，从源头上减少社会不和谐因素。

　　整合各方资源，健全信访救助体系。进一步健全信访救助体系，全面整合，集中利用分散在政府各部门的社会保障和救助政策，促进信访问题解决。对已经依法终结的信访积案开展“回头看”，对生活确实困难的当事人，动真情、办实事，通过民政救济、社会救助、办低保、提供廉租房和公益性岗位等措施予以帮扶，努力实现“案结事了”。

　　规范舆论导向，建立网络舆情工作机制。公安、宣传等有关部门通过密切关注互联网有关舆情动态，及时掌握社会对信访工作的评论，牢牢把握话语权和主动权。加快建立信访信息数据库，将各级对信访突出问题的调处意见以及办理结果进行公布，实现各级信访部门之间的互联互通、资源共享。

　　坚持“事要解决”，完善信访调处机制。新案老案一起抓，老案像啃骨头一样，持之以恒地一个个去啃，直到问题解决；新案随时发生随时解决，不让新案变老案、老案变积案。对还没有化解的历史遗留案件，宜粗不宜细、宜宽不宜严，敢于担当，敢于碰硬，敢于拍板定性，进一步提出处理意见。成立信访案件咨询和评审委员会，邀请案件涉及的征地拆迁、社保等方面的机关工作人员、专家以及信访当事人参加，开展重点信访案件的听证和公开评议，推进信访事项的依法公正终结。

　　狠抓督查督办，强化责任追究机制。进一步加大信访督查力度，采取事前督查、跟踪督查、事后督查的方法，推动有关职能部门加快办事节奏，提高督查实效。对忽视事前防范、风险评估工作不到位、出了问题不化解稳控，失职渎职、违法行政、推诿扯皮等问题，一律实行责任倒查，严肃追究相关领导和责任人的责任。各级干部在信访工作中的表现，要作为调整使用的重要依据。

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