在四川扶贫立法研讨会上的发言

关于扶贫立法的几个问题

——在四川扶贫立法研讨会上的发言

王思铁

（2012年7月5日）

加快扶贫立法，既是党中央、国务院，省委、省政府的明确要求，也是我省扶贫开发事业蓬勃发展的客观需要，又是社会各界的多年呼声，更是扶贫对像的强烈企盼，还是社会主义法制体系建设的重要内容之一，是规范扶贫开发工作并使之有法可依的重要标志。这是一件非常有意义的事。下面谈五点个人看法，与大家交流，供课题组的同志们参考。

第一点，关于国际国内扶贫立法的情况问题

扶贫立法，国际国内都早已有之，是可供我们借鉴的。

一、英国和美国的扶贫立法。许多国家为了开发和振兴落后地区，纷纷通过制定法律的形式促进后进地区的经济开发。英国早在1945年颁布了《工业分布法》，1975年又颁布了《工业法案》，实行区域开发政策，专门解决“失业率”问题。美国进入1950年代，加强了对开发地区及可持续发展的立法，先后颁布了《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《鼓励西部植树法》和《沙漠土地法》等法律。除了英美外，其他国家也有许多扶贫立法，德国在宪法中明确提出要消除地区发展的不平衡，《联邦改善区域结构共同任务法》规定了联邦和州对落后地区的援助责任和补贴比例，《联帮财政平衡法》通过州际及州地与地方的税收再分配，保证各州人均税收的均等；日本开发北海道，专门颁布了《北海道开发法》，并规定国家设立北海道开发事业费预算；印度为了解决最大贫困问题，2005年以高票通过了执政党联盟提交的《国家农村雇佣保证法案》，所有的农村家庭都是这项法案的实施对象，法案保证每户家庭人均每天得到最低60卢比(约合12元人民币)的生活费和100天的劳动时间。许多国家的扶贫立法，都把建立规模的转移支付制度作为实施区域援助的重要手段，据统计转移支付占中央财政收入的比重，澳大利亚、日本、印度、韩国、加拿大、丹麦、芬兰等超过20％，德国、奥利地、西班牙、美国、挪威、瑞典、英国、印度尼西亚等在10—20％之间。各国的扶贫立法，在缩小地区差距、振兴和促进落后地区经济社会全面发展、使贫困居民摆脱贫困起到了非常重要的作用。当然，国外的大开发与我国现今的扶贫开发，其历史背景、社会性质、具体环境、文化条件以及法制基础都是根本不同的，两者不能简单地相提并论。但是，借鉴他们运用法律力量推动后进地区开发，对打好新一轮扶贫攻坚战，仍然有较大的启发意义。

二、国内有关扶贫立法。这有三种情况，一种是国家层面立法。扶贫是个大概念，开发式扶贫仅是其中之一。就扶贫的其他方面而言，还是有一些方面已经立法，比如：《中华人民共和国少数民族保护法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女儿童权益保护法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》等。在这些法律中，部分条文涉及到了扶贫开发。专就扶贫开发而言，国家法律法规层面还是一个空白。为了填补这一空白，根据党中央、国务院的部署，从2009年开始国务院扶贫办启动了《中国农村扶贫开发法》的前期工作，制定了立法方案、开展了前期调研、完成了相关报告，在此基础上已拿出了《中国农村扶贫开发法（草稿）》，其主要内容是：总则、扶贫开发对象、扶贫开发规划、扶贫投入、扶贫开发项目管理、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、执法监督、法律责任等。二种是国家部委的单个规章，如2005年12月27日国家发展和改革委员会41号令颁布的《国家以工代赈管理办法》。三种是地方法规。这又有两种情况，一种是已经立法的，先后有广西、湖北、黑龙江等7个省（区、市）。其中，“八七计划”时期有2个省区：一个是广西区，1995年11月14日通过了《广西壮族自治区扶贫开发条例》，没分章，共32条；二个是湖北省，1996年11月12日通过了《湖北省扶贫条例》（2009年底修改为《湖北省农村扶贫条例》），共 6章49条。新世纪头10年立法的有2个省市：一个是黑龙江省，2002年10月18日通过了《黑龙江省农村扶贫开发条例》，共6章44条；二个是重庆市，2010年5月14日通过了《重庆市农村扶贫条例》，共8章56条。2011年，国家新10年《扶贫开发纲要》颁布后立法的有3个省：一是广东省，2011年11月30日通过了《广东省农村扶贫开发条例》，共7章46条。二个是陕西省，2012年1月6日通过了《陕西省农村扶贫开发条例》，共9章61条。三个是甘肃省，2012年3月28日通过了《甘肃省农村扶贫开发条例》，共9章50条。另一种是正在立法的，有5个省区，即《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发条例》、《云南省扶贫开发条例》、《贵州省扶贫开发条例》、《湖南省扶贫开发工作条例》、《四川省农村扶贫开发工作条例》。其中，内蒙古区、贵州省已进入实质性阶段，即已向社会征求意见。

三、我省扶贫立法过程。扶贫是两轮驱动，一轮是救助式扶贫、一轮是开发式扶贫。就前者来说，因为国家已有相关的法律，省上对其中的低保就有了规章，如《四川省农村居民最低生活保障办法》，即2009年12月3日的省政府240号令。就后者来说，做了一些工作，但在法规方面还是一个空白。2004年，根据省领导的指示，省扶贫办等曾着手扶贫立法工作。当年8月向省人大填报了《四川省人大常委会2005年立法计划项目表》。其中的“法规草稿或提纲”设计共七章，即：第一章、总则。主要内容：扶贫开发的范围、对象，主要措施、途径，以及责任制等。第二章、规划管理。主要内容：省、市、县、乡、村扶贫开发规划的编制与实施等。第三章、资金管理。主要内容：扶贫开发的资金的种类、投向、用途，以及管理使用等。第四章、项目管理。主要内容：扶贫开发项目的立项、申报、审批，实施、验收等。第五章、监督检查。主要内容：监督检查的主体、范围、对象，以及措施方式等。第六章法律责任。主要内容：对违反本条例的行为追究相应的行政以及法律责任等。第七章、附则。因为多种原因最终没有实现。去年，省扶贫移民局在牵头编制新十年省的《扶贫开发纲要》时，吸收了多方面的意见，把扶贫立法写进了《扶贫开发纲要》，省委、省政府最终确定了下来。我省21个市（州）中，凉山州也作了扶贫立法尝试。2008年，他们七易其稿编制出了《凉山彝族自治州农村扶贫开发条例》，共9章48条。但是，也因多种原因最终还是没有实现。这次，省的扶贫立法写进了省委、省政府文件，省扶贫移民局何大清局长高度重视这项工作，西南财经大学马晓副校长亲任课题组长，法学院高院长等一批知名专家参与，我想这次一定能成功，立出一部高质量的《四川省农村扶贫开发工作条例》。

第二点，关于扶贫立法的重要性问题

这个问题，本质上就是扶贫立法的必要性和紧迫性问题。“要开发，先立法”，古今中外，概莫能外。简要来说，有三个方面：

一、建立健全社会主义法制体系的内在要求。大家知道，依法治国是社会主义民主政治的基本要求。党的十七大对全面建设社会主义小康社会进程中的民主法制提出了明确要求，强调要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。而尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利，则是这个法律体系的一个重要组成部分。扶贫开发立法，对于提高贫困地区、贫困居民的自我发展能力，促进贫困居民公平参与发展全过程，共享发展改革成果，必将起到重要的推进作用。“十一五”以来，党中央一再强调，加强调整国民收入分配结构，着力提高低收入者收入；加快调整城乡结构，实施统筹城乡发展的方针政策；加快调整区域经济结构和国土开发空间结构，加大对革命老区、民族地区、边彊地区和贫困地区的支持力度；加快社会保障体系建设，继续搞好扶贫开发工作。这是科学发展的具体体现，必须要以立法的形式实现规范化、制度化、长久化。再则，市场经济就是法制经济。在法律诸多功能与作用中，对于在社会主义市场经济中处于不利地位的贫困居民和落后地区，特别需要专门的法律法规给予保护。完全可以这样说，扶贫立法是建立健全社会主义法律体系的一个重要组成部分。

二、贯彻落实新十年《扶贫开发纲要》的迫切需要。2011年5月27日，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（中发〔2011〕10号）；同年12月31日，省委、省政府印发了《四川省农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（川委发〔2011〕21号）。国家和省的新十年《扶贫开发纲要》是今后一个时期，深入推进扶贫开发的纲领性文件，明确提出了扶贫立法。前者第47条要求，“加强法制化建设。加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走向法制化轨道。”后者第50条要求，“加强法制化建设。推动扶贫立法，结合新阶段新形势对扶贫开发提出的新要求，在调研论证的基础上，及时出台《四川省农村扶贫开发工作条例》，依法确定扶贫开发范围和目标、规范扶贫工作主体、推进减贫速度、保障扶贫对象权益、管理扶贫项目，使扶贫开发工作步入规范化、法制化轨道。”这强调了三层意思：一是立法，明确规定是《四川省农村扶贫开发工作条例》，即是要经过省人大审议通过的法规的“条例”，而不是政府规章的“办法”；二是立法的方法，主要是“调研论证”；三是立法的内容，就是“扶贫开发范围和目标、规范扶贫工作主体、推进减贫速度、保障扶贫对象权益、管理扶贫项目”等。总之，扶贫立法，是贯彻落实国家和省的新十年《扶贫开发纲要》的迫切需要。

三、深入推进扶贫开发事业的客观需要。一是扶贫开发工作的意义需要法律来保障。扶贫开发立法是构建和谐社会的内在要求，是贫困群众获得自我发展能力的客观需要，是全社会支持扶贫开发工作提供法律保障的重要途径。二是扶贫开发较多的难点、重点、热点，必须靠法律途径来解决。扶贫开发定位模糊需要依靠法律来明确；扶贫开发难度越来越大需要依靠法律来解决；扶贫项目资金管理需要依靠法律来加强；扶贫开发工作的主体需要法律来规范；扶贫工作部门的地位需要依靠法律来提高。三是扶贫开发立法迫在眉睫、势在必行。外国经验启示我们立法是缩小贫富差距的有力手段，扶贫开发立法是扶贫对象的强烈企盼也是社会各界的多年呼唤，更是实现国家和省的新十年《扶贫开发纲要》目标的迫切需要。四是加强扶贫开发立法，是加快扶贫开发的重要举措。扶贫开发不能边缘化，扶贫开发必须加大政策扶持力度，必须深化社会扶贫，必须落实扶贫责任，必须配置强有力的专职机构。五是扶贫开发形势变化，需要通过加强立法来适应。扶贫开发立法缺失制约了各级政府扶贫发展战略的制定，影响了扶贫工作的整体推进，不利于扶贫开发组织管理。

第三点，关于扶贫立法的客观条件问题

目前，扶贫立法的条件非常成熟，机遇前所未有，具体来说，有以下“六个”基础。

一、国家和省的新十年《扶贫开发纲要》，为扶贫立法奠定了坚实的政策基础。自1984年到2010年，党中央、国务院专门就扶贫开发问题发了6个文件，这还不包括中央同意以中办、国办名义发的正式文件。如：中发

〔1984〕19号《中共中央国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》、中发〔1996〕12号《中共中央国务院关于关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》、中发〔1999〕10号《中共中央国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》、国发〔1987〕95号《国务院关于加强贫困地区经济开发工作的通知》、国发〔1994〕30号《国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》、国发〔2001〕23号《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》。这一系列文件明确了扶贫开发的重要意义、奋斗目标、基本方针、对象重点、内容途径、政策保障、部门任务、社会动员、国际合作、领导责任等等。此外，在扶贫资金管理、扶贫项目管理、党政机关定点扶贫、东西扶贫协作等方面，也有专门的规范性文件；有关部门也制定了与贫困地区、贫困人口相关的政策文件。特别是国家和省的新十年《扶贫开发纲要》确立了坚持开发式扶贫方针，扶贫战略已成为国家战略之一，扶贫政策已成为国民经济和社会发展政策的重要组成部分。从中央到地方，以财政、税收、金融及产业开发、生态保护、教育医疗、社会保障、基本公共服务均等化等为基本内容的各项政策已成龙配套成为体系。国家对贫困地区倡导实施的定点扶贫、对口帮扶、东西协作以及国际交流合作等方面的方针政策，进一步具体和完善。西部大开发战略继续深入推进，扶贫开发政策与农村最低生活保障制度有效衔接，统筹城乡发展战略及新农村建设等，既为纵深推进扶贫开发进一步指明了方向，提升了目标定位，更为扶贫开发创造了新的环境和条件。这一系列“惠民”政策备受老百姓欢迎，但他们担心这些政策发生变化甚至出现折腾，他们期待和呼唤立法，依法定型和稳定这一系列惠民、亲民、安民政策。特别要看到，国家和省的新十年《扶贫开发纲要》不仅规定了上述战略和政策体系，更是明确提出加快扶贫立法。这是坚实的政策基础。

二、近30年的丰富的扶贫开发经验，为扶贫立法奠定了坚实的实践基础。我国农村有组织、有计划、大规模扶贫开发近30年来，先后组织实施了体制改革推动扶贫开发、大规模扶贫开发、“八七计划”扶贫攻坚、新世纪头十年《农村扶贫开发纲要》等重大战略部署，开发式扶贫使农村贫困状况发生了巨大变化。农村贫困居民大幅度减少，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，公共服务大幅度提升，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出了一条中国特色扶贫开发道路。扶贫开发探索出的成功经验，是中国特色扶贫开发道路的重要组成部分，这些经验必将在全面建设社会主义小康社会奋斗进程中发挥重要作用。面对扶贫开发新的历史任务，广大干部群众希望把近30年来的有效扶贫政策转化为法律，企盼把他们在扶贫开发实践中亲手创造出来的行之有效的丰富经验，能够从法律层面进一步总结和提升，使之成为打好打气新一轮扶贫开发攻坚战的宝贵精神财富。这是坚实的实践基础。

三、政府主导、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、自我扶贫的“大扶贫”格局的形成，为扶贫立法奠定了坚实的工作基础。贫困是动态的，更是代际传递的，扶贫工作绝非一劳永逸；扶贫是一项系统工程，过去涉及农村、农民、农业，目前和今后更是涉及“两化”互动、三化联动、统筹城乡，更不是扶贫开发部门单打独斗所能完成的。必须树立长期作战的思想，需要营造政府主导、各级各部门、社会各界人士、扶贫对象共同参与的“大扶贫”格局，需要建立自觉、主动履行各方责任、义务的稳定机制。特别地说，在农村城镇化、农业工业化、农民市民化进程中，发展才是缓解直至消除贫困的根本途径。而这样一种格局的建立和形成，只有通过扶贫开发工作的法制化建设，才能得以实现。这是坚实的工作基础。

四、社会各界对扶贫立法呼唤日高，为扶贫立法奠定了坚实的社会基础。多年来，社会各界特别是人大代表、政协委员对扶贫立法呼声越来越高。2007年全国“两会”期间，全国人大代表、云南省扶贫办副主任宋嘉林特别建议：将扶贫开发多年来成熟的政策、措施上升为法规，以避免地方扶贫的随意性，并建议围绕国家扶贫开发纲要，制定《中华人民共和国扶贫开发条例》，将扶贫工作转向有法可依、依法扶贫的轨道上来。全国政协委员宁夏宗教界知名人士、宁夏政协副主席马国权也在提案中提出，国家应加快立法进程，有法可依才能从根本上确保扶贫开发工作的实效，并指出扶贫开发中的诸多难点，只能用法律手段加以调整。2012年，贵州、甘肃、四川等多省全国人大代表的建议中都涉及到“扶贫立法”问题。全国人大代表、贵州省副省长禄智明也建议，扶贫工作应该纳入到法制的轨道上来，让更多贫困人口享受到改革开放的成果。全国人大代表、甘肃省陇南市委书记王玺玉认为，扶贫开发是全社会的共同责任，应加快扶贫立法的步伐，并提交了《关于加快我国扶贫立法的建议》。川藉全国人大代表、南充市农科所花生研究室主任崔富华建议，国家应尽快对扶贫工作立法，将扶贫开发的基本方针、目标任务、政策措施、资金投入、监测评价、机构队伍等纳入到法制的轨道上。多年来，更有不少专家、学者也疾书“扶贫立法”。这是坚实的社会基础。

五、全国已有12个省（区、市）已经或正在颁布扶贫《条例》，为扶贫立法奠定了坚实的范例基础。自1995年11月14日通过的《广西壮族自治区扶贫开发条例》算起，已有十六七年的历史。《湖北省农村扶贫条例》不仅早，还进行了二次修改。分析已经出台的《条例》，其鲜明特点有三个，一是都叫“条例”，都经过省（市、区）人大审议通过；二是有的叫“扶贫条例”、有的叫“农村扶贫条例”，也有的叫“农村扶贫开发条例”，或者“农村扶贫开发工作条例”，但都有“扶贫”二字；三是内容都比较集中而全面，如：总则、扶贫对象、扶贫措施、制度机制、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、政府责任、扶贫内容与主要途径、扶贫项目与资金管理、法律责任、附则，等等。这是坚实的范例基础。

六、有西南财大专业精干的专家队伍，为扶贫立法奠定了坚实的保障基础。政府立法是我国立法工作的重要组成部分，地方性法规草案、政府规章与百姓生活密切相关；政府立法有专家全程参与、经过专家审核把关，是提高政府立法工作科学化水平，使之适应依法治国、建设法制国家的内在要求。西南财大与川大、交大、科大一样，都是国家部委在四川的重点大学，人才济济、立法经验丰富。特别是你们西财法学院，今天见了这么多学者教授，我对财大参与充满信心，这是一个方面。在这里特别还想说的是：我们省局的何大清局长是扶贫专家，他生长于贫困地区、担任过贫困村乡区县的主要领导特别是县委书记、贫困地区市委常委组织部长、副书记，省移民办主任再到扶贫移民局长，这样的历练不仅对扶贫对象充满感情，更对扶贫开发工作有着丰厚的实践积淀和理论造诣。局里还有专门的政策法规处。这些是坚实的保障基础。

第四点，关于扶贫立法的重点问题

没有重点，就没有政策。只有突出重点，才能“立”出四川扶贫法的特色。

一、突出稳定的战略目标和工作重点。邓小平同志指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”我国目前正在处于并将长期处于社会主义初级阶段。这就决定了扶贫开发必将是建设中国特色社会主义的一项长期历史性任务。扶贫立法要深入贯彻落实科学发展观，坚持开发式扶贫方针，在发展的不平衡、不和谐中最先把最贫困地区和最贫困居民作为重点，把稳定解决贫困人口温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，谋百姓福祉、创社会和谐，防止政治和社会管理等方面突出矛盾和问题的发生。从法制化层面，明确规定各级政府、各行各业、社会各界扶持贫困地区发展、帮助贫困居民脱贫致富所应承担的责任、义务，建立政府主导、分级负责、突出重点、整体推进的新格局。形成扶贫开发不因领导者注意力的转移而转移、不因领导班子换届等的变化而变化，更不因某些任期急于求成的政绩观心理所忽视。

二、突出完善的政策体系和投入保障。扶贫政策是扶贫开发的重要保障，在长期扶贫开发中占有最为重要地位且发挥了巨大作用。特别是近年来，中央出台了一系列有利于贫困地区和贫困居民加快发展的政策，尤其是国家支持西部大开发、支持藏区等民族地区跨越发展和长治久安等重大战略，在交通、水利、文化等行业发展和“三农”工作方面制定了许多具体政策措施。为打好新一轮扶贫开发攻坚战，2011年中央又专门出台财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设、人才保障、重点群体等八个方面的重大扶贫开发政策，支持力度前所未有，含金量很高。扶贫政策中，投入保障是核心，这直接关系到贫困地区是否能得到真真正正的支持、贫困居民是否能得到实实在在的扶持，也直接体现党和政府“以民为本”、“科学发展”、“执政为民”、“民生政府”的新的执政理念。因此，应从国家扶贫战略出发，依法确立政府对贫困地区资金投入保障机制，着力完善推动贫困地区发展的资源开发、财政投入、投资倾斜、金融信贷、项目招商、土地审批、生态保护、人才培养、科技推广示范、教育发展、医疗卫生服务、乡村文化等各个方面的政策保障体系。只有依法明确和稳定各级政府财政投入及相关部门向贫困地区倾斜投入的保障机制，才能稳步推进贫困地区跨越发展、和谐和可持续发展，贫困居民尽快脱贫致富，预期同达小康。

三、突出有力的扶贫机构和组织协调。在政府主导、部门主抓、行业主帮、社会主动、群众主体的扶贫开发体系中，扶贫部门肩负着贯彻落实党和国家扶贫开发战略和方针政策，动员、组织和协调党政部门、企事业单位、社会力量、贫困居民开展扶贫活动，推动贫困地区经济发展，贫困居民脱贫致富的重任。但是，长期以来扶贫部门所承担的任务与其机构职能之间，存在着一定的不适应。近年政府机构改革，我省各级扶贫部门和移民部门合并，成了政府直属局，情况虽然有所好转，但“不适应问题”依然存在，在个别地方反而因为机构合并而产生了重移民轻扶贫的倾向。机构不稳定和职能边缘化现象时有发生，直接影响着扶贫工作的深入推进和贫困居民的稳定脱贫。依法确立扶贫工作特别是“四大片区”扶贫工作地位，稳定并强化扶贫工作部门职能，健全机构队伍，对于适应新一轮扶贫攻坚形势，有力推动扶贫开发，加快脱贫致富步伐关系重大，对于贫困地区与全省、全国同步进入小康社会，担当扶贫工作历史任务意义重大。

四、突出必须的资金监督和扶贫考核。扶贫资金不仅是扶贫的重要手段，要增大投入，更加强使用、管理、监督。财政扶贫资金是国家专项资金，要求封闭运行、专款专用、防止截留和挪作他用。同时，要求资金计划必须按规定用途管理使用，实行报账制。但由于体制、机制和工作等多方面原因，在资金使用分配及运行管理等过程中，政出多门现象、违纪违法现象时有发生，处理过程中政策规定不明确问题，不同认识问题，扯皮问题等也时有发生。同时，扶贫开发工作考核才起步，激励与约束为导向机制尚未健全完善。因此，依法规范各项管理、监督、考核，尽快纳入法制化轨道，进一步提升扶贫开发总体水平，打好打赢新一轮扶贫开发攻坚战，必然影响深远、意义重大。

五、突出执法监督和法律责任。有法必依、执法必严、违法必究，这是实行社会主义法治的中心环节，也是社会主义法治的基本要求之一。还必须明确规定对违法者的责任追究。这个大家比我更有发言权，我就不赘述了。

第五点，关于需要把握好的几个关系问题

扶贫立法是个新事物，有几对关系需要泩重把握好。

一、注重领会省委要求，把握好法规与规章的关系。扶贫开发事业是一项功在当代、利在千秋的伟大事业，是中国特色社会主义的重要组成部分，省委、省政府历来高度重视。省委、省政府关于“推动扶贫立法”、“及时出台《四川省农村扶贫开发工作条例》”精神，特别要注重领会，有三点很重要：一是强调“扶贫立法”，且是法规的“条例”而不是规章的“办法”；二是“及时出台”，这是讲的紧迫性，新一轮扶贫开发攻坚时限为十年，已过了一年半，若果三五年后才立法，会减弱立法对本轮扶贫攻坚的意义；三是明确为“条例”，就是要制定法规，而不是规章，这是对我省这次扶贫立法的最核心定位，是精髓、是根本。根据国家《立法法》的规定，法律体系框架主要分为三层：一层为法律，由全国人大通过；二层为行政法规，由国务院或地方人大常委会通过；三层为规章，由国务院组成部门或地方政府通过。“条例”一般是对尚无法律规定的事项先进行地方立法，“办法”则是针对已有法律制定的，是对法律的具体化。一般来说，“条例”属法规的范畴、“办法”属规章的范畴。规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。省委要求出台的是“条例”，而不是“办法”，换句话说就是法规而不是规章。如果把省委、省政府明文规定的法规的“条例”改为规章的“办法”，必须要专题报告并得到省委的批准才行。再则，我前面说过了，国家拟出台的是法律层面的“法”、其他省（区、市）都是法规层面的“条例”，如果我们搞规章层面的“办法”而不是法规的“条例”，我个人认为既不适应扶贫开发的迫切需要，更不符合省委的明确规定。关于质量和时间，我非常赞同刚才马晓副校长讲的“质量第一，倒排工期”。只是这个质量也应包括出台的是“条例”而不是“办法”；如果把省委决定的法规“条例”搞成规章“办法”，可以说这本身就降低了质量。

二、注重吸收已有政策，把握好条例与纲要的关系。扶贫立法的本质是把多年来实践检验行之有效的政策转化为法律。因此，构架设计和重点内容，都离不开国家和省的发展战略和现行政策等，特别是国家和省的新十年《农村扶贫开发纲要》，省的“两化”互动、统筹城乡总体战略。也就是说，这些都需要充分地在《条例》中反映出来。但是，吸收不是照搬，所以，还是要很好地调研，吸收各方面特别是干部群众的智慧。只有这样，才可能充分体现四川扶贫“条例”的应有特色。

三、注重联系外地经验，把握好“借鉴”与创新的关系。他山之石，可以攻玉。“扶贫立法”借鉴是很重要的也是必须的。对借鉴，国外的不太或者根本就用不上，国内的要分析。对公共的共通的有特色的要大胆借鉴，对预示未来发展带方向性，也要考虑。但是，更重要的在于吃透中央政策，吃透省里要求，吃透行业情况，在创新上求突破，在特色上做文章。

四、注重实地调查研究，把握好实践与理论的关系。省委、省政府明确要求“在调研论证的基础上”出台“条例”，这为扶贫立法指明了路径。调查研究是从实际出发的中心一环。“没有调查就没有发言权，没有调查也没有决策权。”扶贫立法，借鉴吸收现有的理论政策成果很重要，但是，实地调研更为重要。特别是扶贫部门中有的同志如凉山州扶贫“两资”办的胥国荣、宜宾市扶贫移民局的左洪等，他们长期从事扶贫开发工作，有丰富的实践经验。市、县党政部门中，也有这样的领导，扶贫对象中也大有其人。因此，要充分注重扶贫立法的调研论证工作。

五、注重沟通相关方面，把握好主研与参与的关系。这几年，我参加了省里的多个课题研究，也参与了多个课题评审。感到大专院校做课题很有潜能、优势，不仅有专家、教授的精英力量，更有庞大的博士生、研究生、本科生资源。但是，也看到另一面，就是对学生资源的运用，有个方法问题。他们对理论的熟悉不可否认，但对现行政策、行业状况、未来前瞻的了解和把握有一定局限、难处。还有，专家教授与实践工作者的关系等。因此，把握好这个关系也很重要。

以上发言，仅供各位参考。谢谢大家！