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一、问题导向 不言而喻，我国扶贫开发成就巨大、举世公认，但是问题也是有的，最大的问题就是精准扶贫不够。这是扶贫开发几十年中犯的一个最大错误。农村扶贫，包括救助式扶贫与开发式扶贫，后者又包括扶持区域与扶持人口。扶贫开发，开发是手段，扶贫是目的。手段中，关键的是财政扶贫投入。对应开发式扶贫的两个对象，财政扶贫投入包括：财政综合扶贫投入，财政专项扶贫投入。前者重点扶持区域跨越发展，后者重点扶持人口脱贫致富。2012年中央财政综合扶贫投入2996亿元，中央财政专项扶贫投入320亿元；2013年前者约为3690亿元，后者约为394亿元。 各级财政专项扶贫投入，主要由财政和扶贫部门在管理。换句话说，我们扶贫部门的职责就是专项扶贫，任务就是扶持人口脱贫致富。所谓精准扶贫不够，也就是说专项扶贫投入偏离了穷人这个“靶”“的”。在扶持区域发展上，“请神容易送神难”，重点县一经入围就几十年难以突围，致使富了出不来，穷也进不去。广西百色市平果县是国家扶贫开发工作重点县，但早在2008年该县就已经连续8年被评为中国西部经济百强县，连续6年居广西县级首位。严重的问题在于：这并不是个案。 对扶持人口而言，“扶强不扶弱”现象凸显。许多地方扶持种植养殖业把钱给了大户，而扶贫贴息可能就给了大企业。农机具购置给予50%的补贴，那么只要出一万就可以购买价值两万的农机具。但是，如果你是个贫困户，可能就拿不出这个钱，也就享受不到这个政策。家电下乡也一样，买不起家电的人，享受不到优惠。住房改造上就更突出，其中补助一两万元但新建要五六万或七八万元，穷人出不起就只能补给非穷人。这就导致真正贫困的人得不到扶持。 党的十八届三中全会提出“橄榄型分配格局。”扶贫开发的重任就在于通过精准扶贫以“增加低收入者收入”减少“橄榄型”分配格局低端群体。但是，一些地方扶贫成了扶“橄榄型”中间群体向高端群体转变。总的看，精准不够，一是专项扶贫投入用于了扶持区域发展，成了“普惠”，二是专项扶贫投入被一些富人自觉不自觉地占有，成了“扶强难扶弱”。 哲人说，不管走多远，都不能忘了为什么而出发。专项扶贫投入是国家通过二次分配，专门对弱势群体的补偿。救穷如救火，扶贫精准不够就成了“鸡脚杆上剐油”，剥夺了穷人的正当权益。如此，谈何公平？！谈何和谐？！谈何“共同分享现代化成果”？！ 二、顶层设计 “顶层设计”是中央文件近年来出现的名词，首见于党的十七届五中全会和“十二五”规划，后来也进入中央经济工作会议的内容。顶层设计来源于系统工程学，其字面含义是自高端开始的总体构想。换句话说，在系统工作中，基层设计是指“理念”与“实践”之间的“蓝图”，总的特点是具有“整体的明确性”和“具体的可操作性”，在实践过程中能够按图施工。避免各自为政造成工程建设过程的混乱无序。 从我国目前改革和发展的实际情况出发，顶层设计这一概念的提出，是对科学发展观的丰富和完善。要求我们在改革和发展中，必须从战略管理的高度，统筹改革与发展的全局，以社会主义核心价值观和科学发展的理念，为未来中国社会的发展谋划新的发展蓝图。对“顶层设计”这一概念在改革过程中怎样使用？胡锦涛同志在2010年底中央经济工作会议上有一个全面的表述，概括起来有三层含义：一是指导方针，明确指出着力提高发展的全面性、协调性、可持续性，在实践中不断开拓科学发展之路。二是基本内容，主要强调要坚持统筹兼顾、突出重点，从党和国家全局出发，提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力，把经济社会发展各领域各环节协调好，同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务。三是实现路径，重点解决体制性障碍和深层次矛盾，全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新。 精准扶贫有许多工作要做，应有之义就是顶层设计。在扶持区域方面，重点县退出机制包括标准、方式、程序等，贫困村的选择标准、扶持方式、政策投入等，这就需要顶层设计；在扶持人口方面，资金数量、人口规模、监管放权，这些也都需要顶层设计。从历史看，精准扶贫不缺“设计”而是缺落实。在新村建设中坚持新村“竞争入围”和扶贫“首扶制度”，做到选准最困难的村、扶持最贫困的户、办好群众最急需办的事。这就是我们现在讲的精准扶贫，这是写进了省的新十年扶贫《纲要》的，但是，具体操作中没有怎么落实。重点县退出机制也是有的，仍然是一个落实问题。早在2012年初，省委就提出了建立重点县退出新机制，到2019年底前分期分批完成全省36个重点县“摘帽”任务。对摘掉“帽子”的县，坚持扶持政策不变、资金项目不变、扶贫规划不变、行业扶贫不变、定点扶贫不变的“五不变”规定。对没有按期“摘帽”的，要追究主要领导、分管领导的责任。之后，川办印发了《关于确保完成新阶段农村扶贫开发目标任务的工作方案的通知》（〔2012〕62号），明确提出：在2019年年底前，除藏区外的27个国家扶贫开发工作重点县（以下简称“重点县”）摘掉重点县“帽子”。 三、基层探索 与顶层设计相对应的是基层探索或叫创新。在重视顶层设计的时候，要同时、同地位地提出并重视基层探索。中国的一些主要改革，顶层是被基层推着走的，农村改革是如此，国企改革及至市场改革也是如此。 必须给基层探索一个合法的地位。现在几乎所有文件都不怎么提基层探索，现实中往往把基层的一些改革探索视为非法行为，加以压制。这是一个非常危险的趋向。中国改革实际上是顶层设计和基层探索交互作用的结果，不单单是顶层在起作用。四川是改革的重要发源地之一，在全国率先探索农村改革，率先推进国有企业改革，率先进行城市综合改革试验，率先开展统筹城乡综合配套改革。这些改革中，基层探索功不可没，土地“大包干”就是农民群众的伟大创造。扶贫开发也如此，全国闻名的黔江精神、巴中经验，都是贫困地区基层干部群众的伟大创造，艰辛探索。 扶贫开发具体的特别是操作层面的东西，还是要大力倡导基层探索创新。比如资金如何到户，到户干啥？就是干与不干，干多与干少，干什么、怎么干，这些还是要交给基层、交给群众，让基层、让群众说了算。即便经验推广也要推那些可复制的，那些不可复制的只能是看叫不看座，没有一点实在意义。 四、三个层面 发端于1986年的扶贫开发本身是改革的产物，扶贫改革是“全面深入改革”的应有之义。中办发〔2013〕25号文件，对扶贫改革作出了重大部署，当前问题是要做好有序推进。习近平总书记在山东考察时强调：要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。 一是尽早可以推进的。扶贫到户、下放“四权”、改进贫困县考核机制、建立精准扶贫工作机制、健全干部驻村帮扶机制、改革财政专项扶贫资金管理机制等，这些就是尽早可以推进的。还比如贫困村互助资金，2006年试点至今已经七八个年头了，就没有必要继续“试点”，既然是成功的可复制的，就应尽早纳入扶贫的正常工作。精准扶贫涉及到投入到户甚至到人，有的同志就担心“张三家多李四家少而引发矛盾甚至农村不稳”，我觉得这个担心有些多余。精准扶贫中要提防的是简单的分钱分物，这个倒真是要引起注意。还有就是片区与人口的关系，这个要处理好。这两点倒是应当引起注意的。 二是通过试点推进的。完善金融服务机制、创新社会参与机制、建立重点县退出机制，这些是要通过试点再推进的。特别是推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，改善农村支付环境，加快信用户、信用村、信用乡（镇）建设，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面；改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务，这些则要通过试点，取得成功经验方可推进。还有就是试点土地所有权、承包权、经营权进行“三权分离”,探索“交易—鉴证—抵押”的产权交易的模式，农户可以凭承包权抵押贷款，也可以凭此增加财产性收入，拓宽贫困地区农民增收的空间。 三是深入研究推进的。政府购买扶贫服务，引入第三方扶贫，这都要深入研究后再推进。从购买社会服务来看，要提防的是借购买之机把扶贫部门该干的事推出去，产生“花钱买耍”现象。从长远来看，中国扶贫的最理想模式是政府提供扶贫资金，而资金的传递和管理应主要由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责，这也是世界其他地区成功扶贫的方式。但是，目前完全这样做的条件还不是很具备，需要等待时机，创造条件。政府主导，社会参与是中国扶贫的成功模式，但目前政府主导过度，社会参与不足问题也突出。政府主导扶贫是合理的，一方面贫困问题不是哪一个市场主体单一制造的，何况我们是社会主义国家，政府是社会的大管家，扶贫是政府义不容辞、责无旁贷的责任；另方面扶贫是一种公益性事业，单依靠市场机制难以动员到足够的社会资源，如果政府不介入和主导，恐怕大多数贫困人口连基本生存问题也难以得到解决。但是政府主导并不意味着政府在每个环节都要介入，更不意味着几十万甚至几万元一个项目都要省上来审批，过度的行政化会带来效率损失，扶贫开发中的很多问题来源也于此。我们目前要做的是在优化政府主导的同时强化社会参与。
注：这是在一个会议上的发言，整理于此与有兴趣的同志讨论。
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