关于整合资金加大我省涉农重大项目 投入力度的思考与建议

党的十七届三中全会针对财政涉农资金安排渠道多、管理部门分散、投入重点不突出、资金使用效益不理想等问题，对整合农业投入项目提出了明确要求，财政部、省委、省政府及河南省财政厅也曾先后多次出台专门文件要求加强涉农项目资金整合工作。当前，省委、省政府在涉农工作方面作出了新型农村社区建设、高标准粮田“百千万”工程、现代农业产业集群建设等一系列重大战略部署，亟需按照集中财力办大事的原则予以支持保障。据初步统计，目前仅中央及省级财政安排的涉农专项资金每年有400亿元以上可用于上述三大项目，问题的关键在于能否成功整合、统筹使用。从近年来的工作实践看，虽然各级财政部门按照中央及财政部有关政策要求，积极推动涉农资金整合工作，探索资金整合的方式方法，并取得了一定成效，但在具体如何做方面，仍存在一些突出问题，亟待研究解决。

一、  主要问题

当前，在如何具体推进财政涉农资金整合方面，主要存在思想认识不统一、方式方法不得当、措施不明确等问题。具体分析主要是：

（一）对资金整合主体的认识有偏差。一些市县认为，涉农资金主要是由中央及省级安排的，市县只是安排了一些配套资金，因此，资金整合的主体应为中央及省级；一些涉农职能部门认为，他们只是涉农资金的使用部门，财政部门作为资金分配管理部门，应是资金整合的主体，忽视了自身在资金使用管理中的主体作用。

（二）对资金整合环节的认识不全面。许多同志认为，涉农资金整合应在预算编制环节，将所有用途相同或相近的资金合并，设立专项资金由一个部门安排并分配下达，这样才能统一管理制度、统一政策标准，忽视了财政涉农项目建设内容和资金来源渠道的多样性。如新型农村社区建设项目，其建设内容不仅有道路、供电、供气、供水、污水处理等基础设施建设项目，还有教育、医疗卫生、文化等社会事业发展项目，这些项目建设资金来自不同的管理部门，不可能在预算编制环节就整合在一起，由一个部门分配下达，只能在预算执行环节按照“渠道不乱，性质不变，统筹安排，集中使用，各负其责，各记其功”的原则做好资金与项目对接，实现整合资金的目标。

（三）对资金整合部门分工与流程的设计不清晰。一些地方对围绕项目建设规划和建设内容整合资金的具体方法和流程没有认真研究分析，感到资金整合无从下手，对在资金整合过程中财政部门应该干什么，涉农职能部门应干什么、政府应干什么不清晰，从而也就不能做到按照部门职责分工，发挥职能部门优势，搞好分工协作，形成工作合力，共同做好资金整合，统筹安排各项资金。

（四）对资金整合的指导不具体且缺少考核机制。近几年来，虽然中央和省级财政部门多次下发文件要求市县做好涉农资金整合工作，并明确了原则要求，但对资金整合的主体、部门分工、具体方法和工作流程没有具体规定，可操作性不强，指导不够深入具体，同时，对资金整合的成效没有建立一套针对性强、便于操作、便于考核的指标体系与管理办法，致使许多地方的资金整合只是停留在口头上、文件上，不能取得实质性效果。

（五）涉农项目建设规划不衔接。从当前我省财政涉农资金整合的实践看，各类项目建设规划不衔接已成为制约涉农资金整合统筹安排的重大障碍。一般情况下，各相关涉农项目管理部门在设立专项资金、实施项目建设前均要编制项目建设规划，对项目建设内容、实施位置、建设步骤、建设要求、竣工验收各环节作出明确规定。各类项目建设规划编制和实施时间的较大差异，必然造成各类项目建设规划不够衔接，为整合项目建设资金、集中投入建设内容多的综合项目带来困难。比如新型农村社区建设项目，建设内容几乎涉及政府各职能部门分管的用于农村的各类项目资金，这些项目资金大多有自身的项目建设规划，要将这些资金整合起来，不可避免地会造成对原规划执行的冲击，打乱相关职能部门项目规划的实施，这是其不易接受的。

二、对策建议

针对我省财政涉农资金整合中存在的问题，结合部门职能分工及财政涉农资金安排现状，围绕省委、省政府在财政涉农重大项目建设方面的决策部署，提出如下对策建议：

（一）充分认识财政涉农资金整合工作的复杂性、艰巨性和可行性，既着眼长远推进预算安排环节资金整合，又注重当前切实抓好执行环节的资金整合。财政涉农资金整合是一项涉及行政层级多、职能部门多、协调任务重的工作。从涉农资金安排的政府层级看，涉及中央、省、市、县、乡五级政府；从分配、管理涉农资金部门看，几乎涉及各级政府的各项社会经济事业发展管理部门，即使在财政部门内部，也涉及到各职能(司、处、科、股)部门；从资金管理政策及制度安排看，各项专项资金各有各的项目规划、管理办法、支持内容。在目前我国财政涉农资金安排、分配和使用管理以条条为主的行政管理体制下，将来自不同政府层级、不同管理部门、不同来源渠道的资金合并在一起由一个部门管理分配是不切实际的，至少在短期内是难以做到的。从长远看，固然需要始终注重加大预算安排环节的资金整合力度，从当前看，则必须把预算执行环节的资金整合放在更加突出的位置。在预算安排环节资金整合难度较大的情况下，通过预算执行环节的整合，往往可以收到同样的效果。我国政府行政管理权限的高度统一性客观上也为强化预算执行环节的整合提供了现实可行性。在农业高标准粮田“百千万”工程建设方面，既有国家发改委安排的千亿斤粮食建设项目资金，又有财政部安排的小农水重点县、现代农业发展、农业综合开发等资金，还有财政部门会同国土部门安排的土地整理项目资金、会同农业部门安排的各项农业科技推广等资金，这些资金都可以用于高标准粮田“百千万”工程。在现代农业产业集群建设方面，中央、省相关部门下达的用于农业生产项目、农业产业化项目、农产品物流项目的各项资金，均可统筹安排使用。新型农村社区建设项目的内容则更广泛、更丰富，需要整合统筹安排的资金既有支持农业产业发展的资金，又有支持农村生活条件改善的项目资金，如道路、供水、污水垃圾处理等基础设施建设资金，还有农村学校、医疗卫生、文化、体育等社会事业发展资金。只要我们在政府领导下，分工协作、各尽其职，各负其责，形成合力，充分发挥各职能部门的参谋作用，认真编制项目建设规划，细化项目建设内容，搞好项目建设资金与项目建设内容的对接工作，明确职责分工，是能够实现“渠道不变，性质不乱，统筹安排、集中使用、各负其责，各记其功”的财政涉农资金统筹安排及管理目标的。

（二）做好各类涉农建设项目规划的衔接工作，既尊重各职能部门在建设项目规划制定方面的职责，又及时把重大项目作为整合平台，把相关规划统一到集中财力兴办的大事上来。规划浪费是最大的浪费、涉农资金整合必须围绕项目建设规划来进行已成为大家的共识。无论是性质相同、用途相近的涉农建设资金，还是建设内容不同、用途互补的涉农建设资金，都要做好建设项目规划的衔接工作，为整合资金统筹安排，集中投入，发挥资金的规模效益，减少资金浪费搭建良好的工作平台。首先，在编制项目建设规划环节，牵头部门要尽可能的邀请相关职能部门参加，加强沟通，使相关部门充分了解项目建设内容、资金来源、支持政策、管理要求，并充分吸纳他们的意见，增强规划的科学性、前瞻性，为其他部门以后编制相关项目建设规划、做好规划衔接打下基础。其次，在规划实施过程中，组织实施部门要深入了解规划实施中存在的问题以及相关行业发展对规划实施提出的新要求，不断修订和完善项目建设规划，使之与新形势、新要求相适应，与其他相关行业发展规划相衔接。如目前我省正在实施的农村薄弱中小学改造规划、农村安全饮水项目建设规划、农村医疗卫生项目建设规划等，就需要根据新型农村社区建设规划进行修订完善，使之适应新型农村社区建设的需要。再如，目前我省实施的千亿斤粮食项目建设规划、农村土地整理项目规划、小农水重点县项目建设规划、农业综合开发项目建设规划等，就需要根据省政府决策实施的高标准粮田“百千万”工程建设规划进行修订完善，并将其纳入“百千万”工程建设规划中实施。

（三）进一步加强对县级整合财政涉农资金的指导，既充分发挥县级在涉农资金整合中的基础性作用，又切实强化上级部门在顶层设计、源头整合方面的职责。各类涉农项目绝大部分由县级负责具体实施，推进资金整合，最重要的是县级，但上级财政部门作为涉农补助资金的源头，承担着不可替代的职责。省市财政部门在研究制定贯彻落实本级党委政府涉农重大决策部署的财政政策时，应对需要整合的涉农项目资金以及支持原则、支持内容、环节和重点、支持的程序、具体方法和要求做出明确规定，提高指导的针对性及可操作性，避免笼统模糊，使县级无所适从。同时，要经常深入县级财政部门及项目实施单位进行督导、调研，发现问题及时研究，提出解决办法。要善于总结县级财政部门在整合涉农资金方面创造的先进经验，通过召开现场会、座谈会、印发工作简报等办法加以推广，推动工作。

（四）进一步明确财政涉农资金整合工作流程和分工，既充分发挥财政部门的职能作用，又切实明确政府及相关职能部门的主体作用。根据中央及省决策实施的重大涉农建设项目，牵头部门主要负责编制项目建设总体规划及分年度实施计划，明确项目建设的具体内容，提出每一项建设内容的资金需求预算，送同级财政部门审核；财政部门要组织有资质的投资评审机构，对项目建设预算进行认真评审，核定项目建设资金总规模及分项预算，同时，要对可用于建设项目的涉农项目资金安排情况进行清理，认真把握每项资金设立依据、使用管理部门、来源渠道、资金规模、资金用途、投资标准、支持对象、支持方式等内容，根据职责分工、业务归口、管理方式等情况，搞好资金投入与项目建设内容的对接，提出资金统筹安排意见和涉农部门分工实施意见，会同项目建设牵头部门报同级政府审定；同级政府审核同意后要及时向相关部门印发项目部门分工实施方案，由各部门按照“渠道不乱，性质不变，统筹安排，集中使用，各负其责，各记其功”的原则开展项目建设，充分发挥财政涉农资金使用的规模效益。

（五）进一步加强财政涉农资金整合的监管和绩效考核工作，既从实际出发，循序渐进，又按照“关键在做”的要求，以科学的激励约束机制切实加大工作力度。财政涉农资金整合是一项涉及面广、政策性强、协调难度大的工作，要注重方式方法，特别是处理好存量资金与增量资金的关系，循序渐进地推行。但同时又必须加强监管，建立激励约束机制，加大工作推进力度。首先，各级财政部门要按照财政部关于“既要整合，更要管理”的要求，加强对整合资金分配和使用管理的监督检查，确保每项资金使用符合制度规定的支出范围、支持环节和支持重点，避免一些用款单位借整合资金之名，行挪用资金之实，保障整合工作既符合国家有关项目资金管理政策和制度规定，又能达到既定目标，取得预期效果。其次，要加强资金整合实施方案落实情况检查，提高执行力。省市财政部门要经常深入县级财政和项目实施单位，督导检查资金整合实施情况，确保资金整合的各项政策要求切实落实到位，达到预期目标。其三，省市财政部门要研究制定对县级财政部门涉农资金整合的绩效考评奖励制度，细化考核内容，规范考核程序，明确考评指标体系，科学实施考评工作，将绩效考评结果与资金安排挂钩，对整合资金做的好的地方加大支持力度，促进县级将涉农资金整合工作落实到位。其四，各级财政部门要研究制定相关考核评价办法，对同级职能部门履行涉农专项资金整合责任进行考察评价，并将考评结果与预算安排挂钩，对认真履行整合责任的，在下年预算安排时加大资金额度，建立起有利于推进涉农资金整合工作的利益导向机制。