食品药品监管体制改革的重点

党的十八届三中全会就食品药品监管提出诸多创新论述，如“加强基层执法力量”，“完善统一权威的监管机构”，“建立最严格的覆盖全过程的监管制度”等，为今后一个时期的工作指明了方向。这里谈谈笔者的理解和认识。
　　转变政府职能、简政放权与加强市场监管的关系
　　也许有人会问，既然是简政放权，为什么还要加强诸如食品药品安全等市场监管职能呢？这是因为在政府与市场关系这个古老的理论命题中，两者都是激发市场活力的基本要素，须臾不可分。一般来说，现代政府的基本职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，其核心是政府提供良好的制度环境，让市场机制在资源配置中更好地发挥决定性作用。这其中，经济调节旨在熨平经济周期和防止价格剧烈波动，市场监管致力于打造一个法治、公平、有序的竞争“软环境”，社会管理和公共服务则用来解决激烈市场竞争可能带来的社会矛盾和贫富差距。市场活力有一个度，活力不足会导致生产力水平低下，带来假冒伪劣横行；活力过头就是过度竞争甚或以价格杀跌为主要特征的恶性竞争，也不利于保障食品药品质量安全。在近30年西方国家的改革浪潮中，放松对微观经济的管制与加强安全、健康和环保领域的社会性监管从来都是同步推进的，两者并不冲突。具体到我国的语境，“放”和“管”是两个轮子，只有同时运转起来，行政体制改革才能顺利推进。特别是简政放权减少了静态的事前审批，那么事中事后的动态监管就要跟上，否则就会出现管理空白地带。
　　据笔者了解，国务院在大力取消和下放行政审批事项，降低准入门槛、放权搞活的同时，正抓紧研究如何加强事中和事后监管、如何完善市场监管体系的措施和办法。这就是说一边要简政放权、一边要管住管好，两者缺一不可，都需要同时发力、同时给力，只有这样才能保障市场经济的有序运行。
　　加强基层执法力量与完善统一权威监管机构的关系
　　垂直管理和属地管理一直是理论界和实务界激辩的话题，两者都是行政管理体制的具体表现形式。垂直管理有利于全国一盘棋防范区域性风险，属地管理便于调动地方政府积极性，两类体制本身没有优劣之分，关键看工作面临的主要矛盾是什么。从理论上说，判断一项事务是否应进行垂直管理，取决于其溢出的外部成本与本地化的内部收益之间的权衡。在现代社会，食品药品风险越来越具有全生命周期性和跨区域流动性，分散的本地监管机构很难单独加以应对，所以美国和欧盟等的经验是食品药品监管权力上收、集中和强化。然而，我国正处于经济社会转型期，既要大力发展食品和医药产业，又要切实保障食品药品安全；既要调动生产经营者积极性，又要规范市场秩序，上述工作需要地方政府全方位、强有力的支持。因此与发达国家相比，我国从2008年开始经历了食品药品监管权力下放和分散的“反向运动”，旨在落实地方政府责任。
　　应当说，现阶段食品药品安全实行属地管理无可厚非，但从长远看，当垂直管理的利大于弊时，则应当划归中央事权。十八届三中全会同时强调“加强基层执法力量”和“完善统一权威监管机构”。前者是为了放大属地管理的优势，把食品药品安全隐患解决在基层和一线；后者则是要杜绝属地管理的弊端，防止部门间推诿，打破地方保护势力。两者看似矛盾，实则相互关联且不可偏废，其能否有效运行取决于财权、事权和责任的科学划分。
　　创新社会共治与建立最严格的覆盖全过程的监管制度的关系
　　纵观世界各国做法，除了政府监管之外的解决食品药品安全问题的手段还有很多，比如说高效的市场竞争机制可以淘汰低水平生产经营者，独立的法庭审判可以在事后解决“问题食品药品”侵权纠纷，行业协会能够让食品药品企业产生自律的压力，等等。值得注意的是，西方国家是在上百年市场经济发展之后，才建立起成熟的现代监管型国家制度，其中不断地调整，当一种手段失灵时其他手段可以弥补。我国的情况恰好相反，长期的计划经济使得市场自我调节机制尚未发育成熟，引入市场经济后，原来政府管企业的那一套微观干预体系又被打破。于是，政府不仅要应对假冒伪劣食品药品等现象，还要填补传统体制瓦解带来的空白。现在看来，政府这种“单打独斗”不可持续，因为食品药品安全不是靠监管检测出来的，必须要让监管回到其应然定位，它是市场机制的补充，而不是替代。也正因此，我们提出社会共治的理念。
　　那么，既然提倡社会共治，为什么还要建立最严格的食品药品监管制度呢？从行为理论的视角看，生产经营者违法违规的驱动因素包括三方面：一是想违法，二是值得违法，三是敢违法。如前所述，正常情况下食品药品安全主要依赖生产经营者的自律、社会公众的监督，辅之以必要的惩罚。然而当前我国食品药品安全领域乱象丛生，有效市场机制的培育和良好社会监督氛围的形成都需要较长时间，政府需要尽快做的，就是用严刑峻法让人不敢违法，所谓“重典治假”。换言之，越是提倡社会共治，就越要提高政府监管的有效性和公正性。
　　总之，我们在食品药品监管中一定要重新理解政府、市场与社会的关系，建立主责在企业、主体是民众、主导靠政府的工作新格局，发挥市场机制的决定性作用，调动各方积极性引导社会共治，进一步提高食品药品安全保障水平。作者：胡颖廉