广东省东莞市社会保障体系建设工作调研

建立公平均等的社会保障服务体系
——广东省东莞市社会保障体系建设工作调研

　　社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果，维护社会公平的需要，也是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐的迫切需要。
　　社会保障作为基本公共服务的基础和重点，关系着每一个人、每一个家庭的福祉。十八大报告提出，要以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。十八届三中全会指出，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，建立更加公平可持续的社会保障制度。社会保障工作事关改革开放和社会主义现代化事业全局，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系是促进社会公平正义、增进人民福祉的具体体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作，是保增长、保民生、保稳定的重要任务，也是保持国家长治久安的重要条件。
　　改革开放30多年来，广东省东莞市作为改革开放先行区，不仅在经济上创造独特的“东莞模式”，在社会保障体系建设上也大胆探索，先行先试，创建了与经济社会发展水平相适应、具有东莞特色的社会保障体系。东莞社会保障服务均等化的实践过程，是探索东莞经济社会与社会保障两者协调发展的过程，也是促进社会保障体制不断完善的过程，更是寻求发展成果全民共享的过程。
建立“城乡一体”的养老保险制度
　　20世纪80年代，随着经济体制改革，尤其是城镇国有企业改革的推进，东莞率先进行了中国养老保险制度改革。1984年7月东莞开始实施企业职工养老保险制度，先后将各类就业人员纳入参保范围。2001年1月东莞实施农（居）民养老保险制度，一次性将东莞户籍农（居）民纳入参保范围。2010年，东莞市进一步深化全市养老保险制度改革，对不同群体实行“分离”“补缴”的分类办理，对空账运行的原农保个人账户采取“补实”的还清历史欠账和分期投入的办法，全面整合职工基本养老保险和农（居）民基本养老保险制度，建立起城乡一体的社会养老保险制度，进一步开拓养老保险这个民生新领域，在全国范围内东莞在破解“全民养老”这个普遍性问题上走出了关键性的一步。实行全市统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用，将城乡居民和企业职工全部纳入同一养老保险体系，增强了基金的抗风险能力，也从制度设计上确保了社会公平。
　　党的十七大报告提出的“努力使全体人民老有所养”，“要加快推进建立覆盖城乡居民的养老保障体系，逐步实现由城镇为主向城乡统筹、由城镇职工为主向覆盖城乡居民的重大转变”，是东莞社会养老保险制度改革的目标。
　　敢于“破解”，是养老保险制度取得突破的关键。一是破解身份。通过打破职工户籍界限，1994年完成了企业职工基本养老保险制度的结构性调整，并将外来务工人员（主要是农民工）纳入养老保险体系；通过打破城乡居民户籍界限，2001年1月在全国地级市中率先建立同职保制度基本相同的农保制度，实现了农村户籍居民和城市户籍居民在养老保障上的一致。从而为打破就业人群和非就业人群的体系分割，建立社会养老保险制度进行了很好的铺垫。二是破解体制。2001年设立列入政府部门序列的东莞市社会保障局，撤消原市农民基本养老保险管理委员会办公室，市社会保障局统一管理全市职保和农保经办工作；2009年根据社保发展需要，在新一轮机构改革中继续开全国先河，单独设置东莞市社会保障局，理顺了管理体制，为社会养老保险制度改革扫除机构设置上的障碍。
　　敢于“扩面”，是养老保险制度改革发展的基础。扩面征缴是做强做大养老保险事业的重要内容，只有通过扩面，才能在扩大保障面的同时，提高基金抗风险的能力和养老保险体系的承载能力，从而为城乡一体养老保险体系建设打下基础。东莞1997年实施职工基本养老保险全市统筹，并逐步稳妥推进扩面，到2009年月10月底，职保参保达307.91万人，基金积累已超过180亿元（其中统筹账户约65亿元）。而且，随着制度的完善，扩面征缴和养老保险事业的发展将实现良性循环，社会养老保险制度的功能将得到更好发挥。
　　敢于“投入”，是养老保险制度不断完善的保障。养老保险制度的发展与完善过程中必须有一个稳定的筹资机制，其中加大政府公共财政对社会保障体系建设的投入不但是财政管理体制改革的重要方面，而且是现代社会保障制度建设的必然要求。东莞市经济发展起步早，财政收入持续保持良好增长势头，为养老保险城乡一体化提供了有效支持。早在2000年东莞就拿出10亿元资金启动农保制度改革；2010年为了推进社会养老保险制度改革，对农（居）民实行“市、镇街、个人”多方缴费模式，并将改革资金列入政府财政年度预算，突显政府在公共服务和民生领域中的责任。这次社会养老保险制度改革，市、镇街（包括村和社区）两级共需投入62亿元，其中，“补缴”和“补实农（居）民个人账户”两项所需资金达36亿元。
医疗保险制度实现“全民医保”
　　东莞市在1992年3月启动社会医疗保险；1994年根据“提供最基本保障”的原则，实施以“缴费水平低、保大病、保住院”为特征的社会统筹大病医疗保险模式；1996年10月医疗保险进一步规范化发展；2000年，随着东莞经济的发展，外来务工人员大量增加，他们在为东莞经济发展作出贡献的同时，也推动了东莞医疗保障事业改革迈出关键的一步。针对镇（街）企业职工中农民工多、流动性大、开展基本医疗保险和建立个人账户存在困难的特点，东莞市大胆突破国家同期开展的“统账结合”的医保模式，采用“综合基本医疗保险”和“住院基本医疗保险”两种形式。“综合基本医疗保险”主要解决市属单位（行政事业单位及原国有集体企业等）参保人员的基本医疗问题；“住院基本医疗保险”则以“缴费水平低、保大病、保住院”为特征，将全市绝大部分企业务工人员纳入住院险范围。这种双层次的制度设计，不仅大大减轻了城市化和工业化进程中不同群体间利益协调的阻力，推进了改革的进程，同时住院险相对较低的保障门槛，在缴费水平、保障水平等方面，适应了日后农（居）民医疗保险制度与之衔接的需求。
　　随着新型农村合作医疗在全国范围广泛开展，东莞市于2004年7月一步到位，打破二元户籍制度的壁垒，实施农（居）民基本医疗保险，将具有本地户籍且未参加职工基本医疗保险的城乡居民纳入医疗保险体系。在该制度中，除缴费标准、待遇支付比例及支付限额与职工医保略有不同外，其余皆沿用职工医保有关规定和管理办法执行，同时考虑各镇街经济发展不平衡的实际，采取“低水平、广覆盖、保大病、保住院”的原则，建立起AB两个参保档次、可供不同镇街不同经济承受能力的村（居）委会选择的农（居）民基本医疗保险。灵活的制度设计走出了一直圉于众多改革者心头、被称为“难题”的农村医疗保险制度建设的新路子。2007年7月AB两档合并，原A档参保人全部转为B档参保，按每人250元/年建立，对个人及市镇两级财政缴费进行调整，个人负担部分由原来的B档190元/年降为120元/年，市镇两级财政补助由原来共补贴60元/人年，提高到130元/人年，同时将农（居）民基本医疗保险改名为城乡居民基本医疗保险。
　　2008年7月1日，东莞市按照统一制度、统一标准、统一基金调剂使用的原则将全市职工、按月领取养老金或失业金人员、全市灵活就业人员、城乡居民以及大中专院校在校学生纳入统一的医保体系，建立起统一的城乡一体化的社会基本医疗保险制度和社区门诊基本医疗保障制度。至此，东莞市建立了真正意义上的全市统一的社会基本医疗保险制度，这在全国尚属首次，破解了在其他省市医疗保险体系建设中“块块分割、难以统筹”的难题，具有重要的现实意义。
建立预防、补偿、康复“三位一体”工伤保险制度
　　东莞市地处广东珠三角地区，是一个不带县区的地级市，直辖33个镇（其中街道4个，高新技术产业园1个），常住人口168万，外来劳务工（主要是外来农民工）数百万人，是珠三角地区凭借“三来一补”劳动密集型经济模式发展起来的全球制造业基地和全国出口产品加工制造基地之一。随着多年的经济发展，东莞工业形成了以电子信息制造业为龙头的比较完整、门类齐全的工业体系。制造业多属于劳动密集型产业，存在较高的事故隐患，东莞数百万外来劳务工中有近90%为农民工，劳动力的综合素质不高，安全意识淡薄。在这种情况下，东莞市社保局结合东莞市的实际情况，以构建“三位一体”的工伤保险体系为工伤保险工作的着力点，以关爱社会、保障农民工权益为关键，通过部门合力，注重服务，锐意改革创新，不断促进“三位一体”的工伤保险体系的建立完善，保障了工伤保险基金的稳健运行，各项管理科学有序，服务公平便捷，有效地保障了参保人和参保单位的权益。
　　主要做法和经验是：在工伤预防、工伤补偿和工伤康复“三位一体”的工伤保险体系框架构建上，首先明确了工伤预防、工伤补偿和工伤康复的定位：工伤补偿是基础，是工伤保险业务中最基本、最务实的内容；工伤康复是提升，是工伤事故发生后恢复劳动能力最重要的补救手段；工伤预防是终结目标，构建“预防为主”的工伤保险体系是工伤保险发展的理想状态。东莞市正是在此基础上，结合实际情况和推进时机，探索构建“三位一体”的工伤保险体系。