行政体制改革的新话

      全面深化改革，重心是经济体制改革，但根子在行政体制改革。如果说经济体制改革是全面改革的“火车头”，对其他改革具有牵引作用，那么，行政体制改革则带有“总开关”性质，行政体制改革一马当先，可以唤起经济、政治、文化、社会、生态等各方体制改革的万马奔腾。党的十八届三中全会《决定》对全面深化行政体制改革进行战略部署，提出了一系列关于行政体制改革的新话。
　　厘清政府边界，全面履行政府职能
　　处理好政府与市场、社会、企业的关系，直接关乎“四个分开”的推进。党的十八届三中全会一个最大突破，是提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是对市场在市场经济中资源配置地位的重新界定，也是对政府与市场边界的厘清。就是政府要尊重市场在资源配置中的决定性地位，更好发挥政府作用。更好发挥政府作用，不是单纯地放，也不是单纯地管，而是要管得恰到好处。不能一讲转变政府职能就想卸责、甩包袱，也不能一讲全面履行政府职能就想扩权、揽权力。《决定》明确提出，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。这意味着与此无关的对经济、社会事务的微观干预和管理都应交给市场、企业和社会。
　　《决定》提出了“三个一律”：一是放权给市场，即市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。二是放权给社会，即直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。三是放权给企业，即深化投资体制改革，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外的企业投资项目，一律由企业依法依规自主决策。这是防止放权中出现“明放暗不放、上放下不放”的一个釜底抽薪术。今后政府职能转变的方向，就把市场、社会和企业能够发挥作用的事项一律放给市场、企业和社会，把政府越位的手缩回来，把缺位的地方补上去，把弱的地方强起来，通过“放”和“管”的两手全面履行职能，更好发挥自身作用。
　　推动政府职能供给的社会化和市场化
　　政府职能供给的市场化和社会化，是政府通过调整公共事务管理的职能范围和履行职责的方式，将一部分公共职能交给市场、社会承担并由此建立政府与市场、社会的互动关系。市场化改革是现代行政改革的趋势。这种职能供给的社会化方式可以有效避免政府过去那种“一竿子插到底”的做法。对个人或具体事务干预和管理过多，既影响了效率，政府也力不从心。职能供给的市场化要求按照市场规律和原则转变职能，主要有两个途径：一是放松或取消对市场的管制，促进市场的发育和发展。二是在公共服务领域引入市场原则和机制，这样可以将政府的权威和市场优势有机结合起来，更好地实现公共物品供给。这次《决定》明确提出要加大政府购买公共服务力度，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。在公共服务领域引入竞争机制是市场化改革的深入和发展，《决定》在这方面向前迈了一大步。
　　优化政府组织结构，统筹党政群机构改革
　　政府组织结构决定了政府机构、职责、编制等行政资源的配置形式、相互关系乃至运行效率，是行政体制改革的基础。针对当前政府组织结构中还存在的一些不相适应的地方，如机构数量偏多，行政层级和区划有待优化，职责交叉、权责脱节现象突出等，提出了四个方面的要求。一是要求“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”。二是明确要求“积极稳妥实施大部门制”。三是“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”，而且首次明确提出要“完善设市标准，严格审批标准，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，这是推进区划优化的一个积极信号。四是统筹行政体制改革与其他机构的改革，提出“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”。这是一个重大理论创新，是从加强党的执政能力建设和国家治理体系现代化高度作出的重大决策。这就要求在统筹机构改革中，既要有利于改善和加强党对社会主义事业的领导，又能充分发挥政府、政协、群众组织等各自的职能和作用。
　　涉及行政体制改革，其中关键有两点：一是更加尊重执政规律，善于使党的意志通过法定程序成为国家意志，使政府按照行政权力运作特点科学运行，忠实执行党的决定和意志，不用或少用行政形式干预行政权力运行，从而避免过多陷入行政事务、弱化执政能力。二是更加注重尊重行政规律，加强党的政治、思想和组织领导。行政运行有自己独特规律，党和政府要研究各自权力运行特点，科学界定各自权力边界，扮演好各自角色，发挥好各自作用。
　　坚持法治政府、国家和社会一体建设
　　服务型政府是法治政府。政府由法律产生、受法律控制、依法律履职、对法律负责。党的十八大明确提出了到2020年法治政府基本建成的目标，这次《决定》又明确要求“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这说明，法治中国建设是一个系统工程，建设法治政府是其有机组成，它与执政党依法执政、建设法治国家、建设法治社会密切联系，相互制约。一方面，党和政府在法律范围内活动和依法行使职权是建设法治国家的应有之义，法治政府本身是法治国家的重要内容。同时，法治社会、法治国家也是建设法治政府赖以存在的最重要的“法治生态”。
　　坚定推进依法行政
　　依法行政是建设法治政府的核心，其本质是职权法定。依法行政，意味着行政权力取得有据，配置科学，运行公开，行使规范，依法受监督。行政执法是最大量的行政活动，当前执法活动中存在的乱执法、粗暴执法、执法寻租等问题时有发生，执法不作为、不重视程序问题较为普遍，人民群众意见很大。《决定》抓住依法行政中的行政执法这一重点环节，突出强调深化行政执法体制改革，进行了重大部署，要求明确权责配置、完善运行机制，规范裁量行为，强化程序约束，严格追究责任。其中包括整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制问题，也包括减少行政执法层级，加强食品药品等社会关注度较高的重点领域的基层执法力量问题，还包括完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，等等，由此建构起了一个深化行政执法体制改革的系统框架。
　　加强行政权力的公开运行与监督
　　公开透明运行是行政权力的“防腐剂”。长期以来，权力运行中由暗箱操作导致的权力fubai时常发生。《决定》提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，要求完善政务办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。通过对每一项行政权力依照运行程序绘制流程图，并在重要部位和环节注明公开的范围、形式和时限，可以有效避免权力行使的随意性和裁量权。同时，《决定》还提出，要构建行政决策科学、行政权力执行坚决、行政权力监督有力的行政权力运行体系，切实加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。通过健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督，着力解决那种“内部没有监督，外部监督不着”的状态，真正把行政权力关进制度的笼子里，有效规制那种监督制度“说起来重要，做起来次要，碍事时不要”的现象。
　　改革政绩考核机制
　　政绩考核是个指挥棒。《决定》针对当前一些领导班子和领导干部政绩中存在的偏差，明确提出“改革政绩考核机制，着力解决‘形象工程’、‘政绩工程’以及不作为、乱作为等问题”。突出强调了三个方面：一是“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。二是“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”，纠正绩效考核走过场现象。三是运用好考核结果，落实问责。《决定》两次涉及问责问题，要求“完善和落实领导干部问责制”。
　　提出“政府治理”理念
　　“治理”尽管不是一个新概念，理论界对之也有不同理解，但它较之“管理”，它在理念、方式、主体以及认同上都有较大提升，已成为当代世界追求良性管理的一种普遍理念。《决定》把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，明确把治理理念纳入在国家、社会和政府三个系统之中，提出“政府治理”理念，认为“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，要求“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。
　　这些创新提法至少有三层意义：一是实行有效政府治理，有利于合理界定政府行为边界，实现公共权力的多元化。二是强调“发挥政府主导作用”，加强政府在应该发挥作用的领域内有效履职，推动建立一个有限、有效、有责的法治政府和服务型政府建设。三是借鉴法理这一国际通用概念，有利于用国际语言讲中国故事。
　　深化公务员制度改革
　　公务员制度的科学化、规范化直接关系公务人员的履职效率和政府职能发挥。《决定》从全面深化改革的组织人事保证高度，对深化公务员制度改革进行了重大部署，内容涉及公务员分类管理、招录、职级、任免、绩效管理、工资福利乃至公务用车等一系列制度规定。主要有：一是推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。二是完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛。三是推动公务福利制度改革，包括养老保险制度改革、用车制度改革、住房制度改革，等等。尤其是明确提出“探索实行官邸制”。这是三中全会进一步从体制机制上反对特权思想和观念，为深化领导干部待遇制度体系提出的重要新思路。作者：王君琦