政府购买公共服务的现状及问题

     新一届中央政府对加快转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大购买服务力度。十八届三中全会强调，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。正确认识、积极稳妥地推进政府购买公共服务工作，不断创新和完善服务提供方式，是我国建设服务型政府的必然要求。
　　当前政府购买公共服务的现状与问题
　　近年来，一些地方立足实际，在政府购买公共服务方面进行了积极的、渐进式的探索，涉及社区服务、社会管理、医疗救助、技能培训等许多领域，取得了良好的社会效益。如在安徽省，铜陵市在社区服务、养老助残等方面向3A以上等级的社会组织优先购买服务，马鞍山市在安徽率先以政府购买的方式来确定退役士兵教育培训机构，芜湖市采取政府购买居家养老服务的方式解决社会化养老问题。虽然各地对政府购买服务进行了有益的尝试和实践，但进展程度不一，做法也不尽相同，仍面临不少困难和挑战，亟待进一步深入研究。
　　一是政府认识不到位，政府职能转变进程缓慢。政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式，购买主体和承接主体是平等自愿的关系。但是，一些政府对其重要性认识不充分，对己有利的事情不愿交出去，反之则想甩包袱推责任。购买服务须引入评价机制，要变“政府配餐”为“百姓点菜”，但一些地方政府仍不习惯让群众说了算，使购买服务流于形式。此外，有些政府部门担心改革会造成权力资源减少，出现服务“真空”或监管失职，对其职责尚未进行细致梳理，对哪些属于公共服务，哪些公共服务应通过购买方式解决，尚未作出明晰界定，或者把应该推向市场的事项变换方式仍由政府承担。
　　二是政府购买服务的运行机制不完善，缺乏系统性和长远规划。首先，购买服务的范围不明确。目前，政府购买服务尽管涉及领域较广，但在教育、文化等主导性公共领域购买的服务较少。各地对项目选择的原则、标准、条件都不统一，政府购买什么类型的服务项目、购买多少、怎么购买等都还存在着一定的随意性，缺乏完善的项目选择机制。其次，购买服务的招投标机制有待规范，公开、公正的招投标信息发布制度，严格的投标方资格审查制度以及招投标的方式、程序和评估规则都需要进一步完善。最后，有效的资金保障机制亟待建立。政府购买服务的项目资金没有列入财政预算，政府各部门之间缺乏统一协调的意见和行动，对资金安排造成困难。
　　三是社会组织发展不平衡，政府购买服务领域竞争乏力。政府购买服务无疑将为社会组织成长带来巨大机遇。但从目前状况来看，现有独立社会组织发展缓慢，自身实力弱小，规模偏小，能力偏弱，对即将到来的政府购买心有余而力不足，无法承接所有政府购买服务的内容。社会组织发育不成熟与承接能力不足，成为制约政府购买服务的重要因素。
　　四是政府购买服务的监管制度不完善，绩效评估机制不健全。政府作为出资者，向社会力量购买公共服务但责任依然存在，既要对服务项目的实施过程进行监管，也要对完成的服务项目进行绩效评价。目前，实践中缺乏一个专门机构对公共服务的质量和效果进行科学系统的监管与评估。由于公共服务项目具有非量化性、绩效滞后等特点，虽然购买服务合同内容涵盖了一些主要的、基本的方面，如合同对双方权责的规定，但往往表述不够明确，缺少具体的量化指标和规范的工作流程。
　　进一步推进政府购买公共服务的建议
　　转变政府治理理念，进一步强化公共服务职能。一是确立治理理念，实现“传统管理思维”向“现代治理逻辑”转变。在新型公共服务体系中，要理顺政府与社会的职能关系，将社会力量置于重要合作伙伴位置，发挥政府与社会力量各自功能优势，相互弥补，相得益彰，形成多元公共服务供给格局。二是实现“柔性控制”向“刚性约束”转变。政府与社会力量在购买服务过程中是平等的合作关系，政府确定购买内容和标准并承担监管责任，承接主体依约享有权利并承担义务，尽可能减少双方责任关系的随意性，增强刚性约束。三是确立责任理念，实现“结果管理”向“过程管理”转变。购买服务并不意味着责任的转移，提供服务的责任仍属公共部门。政府作为出资者，应站在公共利益角度，明晰服务项目的要求、期限及效果，对合同进行全程监控，防止低效率和欺诈行为。
　　健全政府购买服务运行机制，促进购买服务规范化、常态化。加快推进政府向社会力量购买公共服务，当务之急是要解决“购买什么、如何购买”的问题。一方面，各地应根据经济社会发展实际和人民群众对公共服务的现实需求，在充分听取社会各界意见基础上，尽快研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容，并及时进行动态调整。另一方面，积极发展以竞争性购买为主的多元化公共服务购买模式。按照公开、公平、公正原则，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，积极发展公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等多元化的购买服务方式。规范政府购买服务招投标，设定招标资质门槛，畅通信息发布渠道，强化惩处问责机制，不断推动购买程序规范化、常态化。
　　继续扶持社会组织发展，营造公平竞争的市场环境。政府要加大对社会组织的扶持力度，这是解决公共服务“向谁购买”的重要保障。要积极转变观念，重新审视社会组织在社会管理中的角色定位，降低社会组织注册门槛，通过提供资金支持或者税收减免等方式鼓励其发展。引入多元主体，鼓励社会资本进入竞争性公共服务生产领域，拓宽社会组织参与公共事务管理的有效途径。作为提供社会化公共服务的重要载体，应重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，不断完善社会组织培育政策，解决政策缺失问题。在社会组织人才队伍建设方面，要大力开展对社会组织专职工作人员的教育培训，引导社会组织重视和加强人力资源开发。
　　建立监督评估机制，为政府购买服务提供制度保障。建立完善的监督管理机制，是解决“谁来监督”购买服务的有效保障。要发展由独立的第三方监督机构、社会公众和媒体的监督、专家监督所构成的多元化的外部监督机制。在内部监督方面，要研究制定政府购买服务的相关财政与财务管理办法，研究细化和完善政府采购有关规定，拟定将购买服务纳入政府采购的具体条件、程序和监督管理办法以及与部门预算管理的相关政策、制度衔接问题，确保政府购买服务资金的制度化安排和规范化运行。同时，严格绩效评价机制，是解决“如何考核评估”政府向社会力量购买服务的重要措施。要建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，确保群众享受到丰富、优质、高效的公共服务。 作者：何平