执政方式科学化的历史突破

       如果说党的十八大为我们描绘的是一幅全面深化改革的设计愿景的话，十八届三中全会就是把愿景化为现实的施工蓝图。润物无声中，生机勃发风采万种的中国全面深化改革大幕悄然开启。
　　这次三中全会除了令人振奋地回应了会前人们的诸多期待以外，还带来了惊喜。一些多年孕育的改革决策破茧而出，一些过去看似沉重纠结的改革难题，在充满智慧的字里行间峰回路转柳暗花明。比如，三中全会在提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度的同时，强调了这种完善和发展是着力推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅从制度文明的崭新视野为我们描绘了深化执政方式改革完善的具体愿景，而且从国家制度文明建设层面为我们破解党的执政方式科学化难题指明了方向。它预示着我们党经过35年改革开放的磨砺已经渐入成熟的执政境界，其意义极其深远。
　　党如何实现对国家政权的科学领导问题，一直是所有共产党执政国家的一个老大难问题，苏联和东欧国家的共产党一直到失去执政地位，也没有找到解决这个问题的思路和办法，甚或可以说，很大程度上正是因为他们没有能够处理好执政党与国家政权之间的关系，才导致权力变质，以致于越来越脱离人民群众，而最后被人民群众所抛弃的。
　　我们党对这个问题的探索也经历了曲折和坎坷。虽然在中央苏区和陕甘宁边区的局部执政时期，曾经有过一些成功的经验和启示，新中国成立初期也有过一段良好的党政关系时期，但总体来说，教训要更多一些。特别是到了“文化大革命”时期，党的执政方式完全背离了科学的理性轨道，以党代政和党政不分走向了极端，正如邓小平多次精辟分析的那样，其表现集中起来就是：以党代政，党政不分，国家和社会的权力过分集中于党，而党的权力又过分集中于党的书记，党的书记的权力又过分集中于党的第一书记，党的一元化领导因此变成了各级党的一把手的个人领导。这种人治色彩浓厚的执政方式，非常容易造成个人的专权独断，从而给党和人民的事业造成严重的伤害和损失。
　　对“文化大革命”教训的初步反省，使我们党认识到，在党政关系问题上出现“以党代政”“党政不分”的主要原因，是没有弄明白什么是党的领导，也没有搞明白共产党应该如何做到善于执政。也就是邓小平说的，我们党长期以来管了很多不该管管不了也管不好的事情。你把这些“不该管管不了也管不好”的事情都去直接管起来，认为这才是党的领导，认为这样才是共产党在执政，否则就认为是否定党的领导，那怎么可能实现好党的领导呢？
　　所以，要克服“以党代政”“党政不分”的弊端，首先必须划分执政党与国家公共权力的职能，实现党政职能的分开。在这样的认识基础上，1987年党的十三大做出了重大的政治体制改革举措，即实行“党政分开”。应该说，对党政职能分开的认识和改革尝试，是我们党在改革完善党的执政方式方面的重大进步，看不到这一点，就不能解释为什么改革开放35年来，在大多数其他社会主义国家的共产党纷纷失去执政地位的背景下，我们党不但经受住了考验，而且还取得了如此巨大的、举世公认的成就。但也不能否认，改革中出现的“党政分设”式的所谓“党政分开”，并没有完全达到党政职能分开的改革初衷，“权力过分集中无法监督”的老问题并没有得到合理解决，同时还造成了新的问题，特别是党政一把手闹矛盾的比较普遍的“内耗”现象，从而严重影响了党的执政效率，人为加大了党的执政成本，制约了党的执政功能的充分发挥。鉴于上述“党政分开”中出现的新问题，个别地方为了克服工作中的相互扯皮现象，提高工作效率，又回到了党政合一的高度一元化老路上去。这种模式短时期内也许有利于提高工作效率，而一旦出现重大决策失误和fubai现象，后果就不堪设想。
　　这样，党的执政方式改革就走到了一个境地：“党政不分”“以党代政”不行，但“党政分开”也不行。1989 年政治风波以后，尽管不再强调“党政分开”问题，但是，党的执政方式中存在的上述新老问题是客观存在的。
　　随着社会主义市场经济和民主政治的发展，随着社会主义法治国家建设的推进，随着执政党建设理论的重大进步，党的十五大以后，全党逐步把改革党的执政方式的视野放在了执政党、国家和社会的现代政治系统中加以考量，并力图从三者关系的良性互动中寻求执政方式科学化的具体实现形式，并取得了进一步的改革成效。比如党的十六届四中全会关于党政交叉任职的改革举措。从这次换届选举后初步运行的结果来看，这项改革对于克服过去权力运行中相互扯皮的内耗问题是有一定效果的，但是，也出现了一些新情况新问题需要进一步的深入研究。
　　总结党的执政方式改革的基本经验，我们是否可以初步得出以下几个结论：把克服以党代政、党政职能不分的弊端作为党的执政方式改革的突破口是正确的，但党政职能分开只是改革的第一步，只是为党的执政方式科学化提供必要条件，它不是也不可能是党的执政方式改革的最终目标；在党政职能分开的前提下，走出简单化的要么党政分开要么党政合一的认识和实践误区，而着力构建和谐高效良性互动的党政关系体制以发挥党的领导与人民民主国家政权的整体制度优势，才是党的执政方式科学化的充分条件，才是改革完善党的执政方式的根本目的。
　　问题的关键是如何实现和发挥这样的整体制度优势？以党代政不行，以政代党更不行，二者都要建设、完善和发展，才有可能实现二者之间的良性互动，聚集这样的制度优势。这种道理乍听起来非常简单，但要从情理法理上完全解决这些问题是需要时间的沉淀和经验教训的积累的，并不是几句西方政治学的原理就可以说清楚的。直到现在，就党的执政方式科学化问题依然有两个重大的认识误区，一个是把党的执政方式从党的领导制度中抽象出来，仅仅从执政党执政的角度去理解执政方式，强调既然要实现从革命党到执政党的转变，既然我们现在早已经是执政党，那就应该遵循执政党应该遵循的所谓“普适规则”，忽视甚至否定党对政权的领导；另一个是仅仅从党的领导角度去理解党的执政方式，而忽视了现代政党执政和现代国家制度运作的共同规律。这两种倾向都影响了我们对党的执政规律的准确认识和把握，也影响对党的执政方式科学化实现路径的探索。
　　这次全会终于对此作出了科学的回应，并揭示了党的执政方式科学化的内在规定性。这种规定性要求，我们党既要遵循现代政党执政的客观规律，同时也必须体现中国共产党执政的特点和优势，这种执政的特点和优势的集中体现就是党的领导。因此，我们党的执政方式的本质特征是党对国家政权的领导方式。在社会主义国家，不能想当然地把党的执政方式从党的领导制度中抽象出来，而简单地从执政的角度来研究党与国家政权的关系，相反，必须充分考虑党的领导制度的内在规定性，即党的领导是党执政的政治前提，而党的执政是党的领导的具体体现。因此，研究党的执政方式科学化问题必须要同时考虑党的领导与党的执政两大方面。就党的领导方面而言，党的执政方式科学化的关键是要在制度上实现“总揽全局、协调各方”的职能定位，从而保证党对国家政权的有效领导；就党的执政方面而言，党的执政方式科学化的关键是要在制度上实现“依法治国”的治国方略，具体来说，就是党依据现代国家制度的基本规律，依法全面健全国家政权体系，并依法有效地运作国家政权体系，使其真正承担起组织、协调、管理和保障社会的基本功能。由这种内在规定性所形成的党的执政方式的科学制度安排，既保证了执政党对国家政权的有效领导和控制，又实现了执政党对国家政权的有效运作。这是增强和完善党的执政能力的重要体现。
　　所以，三中全会在全面深化改革的总目标里，突出强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”，实质上是提出了如何依据现代国家制度原理，全面健全现代国家制度体系的要求。只有通过不断提高执政党建设的科学化水平，只有不断提高现代国家治理体系和治理能力的现代化水平，只有不断提高中国人民当家作主的能力和中国社会的自组织水平，才能有效实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，才能真正实现党对国家政权和中国社会的科学领导。就党与国家政权的关系而言，三中全会的这一历史突破，在理念上彻底澄清了党政关系的很多认识误区，特别是澄清了什么才是党对国家政权的科学领导，不是以党代政，也不是以政代党，不是党政合一，也不是简单化的党政分开、党政分设，而是主要表现在党善于创设、完善、建设国家政权，善于依据现代国家制度原理全面健全现代国家制度体系，善于全面推进国家治理体系和治理能力的现代化，而国家政权的现代化水平越高，国家制度体系运行的效率越高，越说明党领导国家政权的水平越高，越说明我们党善于领导国家政权，越说明我们党科学执政、民主执政、依法执政的能力越强。一句话，只有在党的领导下积极推进国家治理体系和治理能力现代化，党才能更好地实现对国家政权的制度化领导，才能更好地实现党对国家政权体系的高效运作，才能从根本上走出党政关系合合分分的误区，解决党政职能分开的难题，实现党的领导制度与现代国家治理体系之间的良性互动。
　　其实，善于通过政权设计建设实现党对政权的科学领导这一宝贵经验，早在陕甘宁边区时期就已经有了，只是我们重视总结汲取的不够，当时的“三三制”政权设计、建设完善和高效运作，就显示了我们党在局部执政时期善于领导政权的科学理念和卓越能力。这是历史在中华民族伟大复兴节点上的高亢呼应，这是和民族一起历经磨难坚韧奋斗的中国共产党走向新的辉煌的光明昭示。作者：张志明