从“管理”到“治理”：治国方略重大转型

        党的三中全会历来是承载中国重要战略部署和推动社会重大转型的具有转折意义的会议。在全国人民和世界各国的瞩目和期待下，党的十八届三中全会果不负重望，以制度创新和理念创新继续深化改革：强调让市场在资源配置中发挥决定性作用；强调要维护宪法权威，深化行政、司法、经济体制改革和保障人权；决定成立全面深化改革领导小组；决定建设城乡统一用地市场，赋予农民更多财产权；决定成立国家安全委员会，等等。从理念创新来看，十八届三中全会最大的创新是“治理”取代“管理”成为党在全面深化改革时期的执政理念。
　　十八届三中全会公报共在6处9次提到“治理”一词。全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；提出要“加快形成科学有效的治理体制”；提出“有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”；提出“创新社会治理”，“要提高社会治理水平”，“要改进社会治理方式”，等等。
　　治理理论在20世纪90年代兴起于西方国家，现已成为全球政府治道变革的普遍趋势。治理理论认为，治理是一个自上而下与自下而上互动的过程，强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对公共生活的合作管理和实现公共利益最大化，它以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。十八届三中全会将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，既是对治理理论的积极借鉴，又具中国特色，是中国特色社会主义的理论创新、实践总结和必然选择。
　　从“管理”走向“治理”是中国特色社会主义的理论创新
　　改革开放以来，我国经济社会环境发生了巨大变化，面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化而产生的一系列新情况和新问题，党始终把理论创新作为推动中国特色社会主义不断发展的力量源泉。2003年十六届三中全会，“社会建设和管理”被列入“五个统筹”之中，作为落实科学发展观的必要方面和必然要求。2004年十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2011年以来，“加强和创新社会管理”在中央频繁强调下成为新的政治话语和执政理念。2011年2月19日，在省部级主要领导干部研讨班上，中央改变了以往研讨经济问题的传统，首次将“社会管理”上升到与“经济发展”并驾齐驱的地位，提出了“加强和创新社会管理”的战略构想，强调社会管理在整个国家的战略发展、规划重点、资源配置和政策部署等多个方面的重要性和优先性。2011年5月30日，中央政治局会议专门研究了加强和创新社会管理的问题。2012年十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”，并且强调“法治保障”，表明社会管理已成为中国特色社会主义理论和制度的重要组成部分。十八届三中全会继续推进理论创新，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标，这意味着党的执政理念由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”，这显然是中国特色社会主义的重大理论创新，标志着“治理”取代“管理”，成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。
　　从“管理”走向“治理”是中国特色社会主义的实践总结
　　改革开放以来，我国开展了经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革和社会体制改革等全方位的改革。经济体制改革方面，市场在资源配置中的基础性作用不断增强，政府从全能政府逐渐变为以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”为主要职能的有限政府；行政体制改革方面，政府机构改革、行政审批制度改革和大部制改革稳步推进，法治政府建设取得较大进展，管制型政府逐渐向服务型政府转变；政治体制改革方面，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度不断推进和完善；社会体制改革方面，我国开展了包括社会事业体制改革、社会管理体制改革、文化体制改革和医疗体制改革等在内的方方面面的改革，等等。这些改革都为中国特色社会主义的推进积累了宝贵经验。2011年“加强和创新社会管理”成为新的战略构想以来，各地的探索共同体现了一些新的变化：由强调政府自上而下的层级管辖变成了强调减少管理层次、资源下沉和抚育基层发展；由主张“政府包打天下”转变到运用社会组织在内的各种力量；由单纯的行政管控手段转变到依赖包括非强制、非官方和非正式的方式在内的多种方式实现社会治理。以“社会协同”和“公众参与”作为探索的关键点，着力探索一种自上而下与自下而上相结合的社会管理体制，成为各地加强和创新社会管理的共同点，这显然契合了治理理论的核心理念，赋予社会管理“治理”色彩。因而，从“管理”到“治理”的转变，来自于改革开放以来全方位改革的不断探索，来自于加强和创新社会管理的实践经验，是中国特色社会主义的实践总结。
　　从“管理”走向“治理”是中国特色社会主义的必然选择
　　中国特色社会主义是一项前无古人的伟大事业，改革开放以来的实践表明，发展和完善中国特色社会主义，既要立足基本国情，又要以开放的态度广泛借鉴和汲取国外的有益经验，并在此基础上不断推进理论创新和实践创新。“治理”理念纳入党的执政话语体系，顺应了经济社会发展对党的执政提出的要求，是中国特色社会主义的理论创新和实践总结，是对人类优秀文明成果的借鉴和吸收。改变传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会合作共治的“治理”理念，着眼于“提高国家治理体系和治理能力”，“创新社会治理体制”，“建立科学有效的社会治理体制”，是发展中国特色社会主义的必然选择。
　　总之，实践发展是中国特色社会主义的根本动力，理论创新是中国特色社会主义的力量源泉。从“管理”走向“治理”，以更具开放性和包容性的执政理念全面深化改革，既是坚持理论创新和实践创新的必然要求，也是坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信的必然选择，标志着中国共产党治国方略的重大转型。作者：徐晓全