深化财税改革需重点把握的问题

    深化财税体制改革，建构科学、合理的中央和地方财政关系，被普遍认为是中央新的领导集体加快和深化改革的重要方面之一。进一步深化改革重塑央地财政关系需要重点把握好三个方面。
    财权、财力与事权相匹配
    财权与事权具有十分密切的内在关联，甚至可以说是同一事物的“一体两面”，有些学者就从财政化的维度出发，将事权定义为政府的“支出责任”。财权和事权相匹配，是中央和地方进行权力和责任配置的重要原则。同时，财权和财力的涵义不尽相同。1994年分税制改革所依据的原则本是“财权与事权相匹配”，其后出于应对国际金融危机之需，随着中央政府对权力的上收，演变成“财力与事权相匹配”。显然，“财力”较之于“财权”，留给地方的自主性空间要小。降低中央集权度、向地方分权是世界性趋势，也是中国改革30多年来的基本经验之一。在以重塑央地财政关系为依归的下一步改革中，从调动中央和地方两个积极性的角度考虑，有必要凸显“财权”概念，谋求财权、财力和事权三者的相互匹配。
    回顾分税制改革以来的央地关系，总体呈现财权、财力向中央集中，事权向地方下沉（且是层层下沉）的局面。有人认为，分税制造成“中央富、地方穷”，这种说法既不准确，也未触及要害。事实上，分税制改革后的中央财政支出大部分用到了地方。问题的关键在于中央收钱、地方花钱的方式，严重扭曲了公共财政体制。一方面，中央政府集中了财政收入的“大头”，并垄断了分配的主控权，省级以下各级地方政府的财权和财力亦是自下而上、层层集中；另一方面，中央和上级政府又将各种公共服务和社会管理职能及责任，层层分解、逐级下压。如此一来，地方和基层政府承载了诸多事权，却缺乏必要的财权保障和财力支撑，要么仰仗中央和上级政府的财政拨款和转移支付，要么把手伸向“土地财政”“收费财政”；而一些转移支付项目不仅要靠地方政府去设法“争取”，还往往需要地方提供配套资金。地方对这种财权、财力和事权相脱节的体制多有抱怨，称之为“中央请客，地方买单”。
    俗语说，有多少钱办多少事。事权是厘清财权的基础，财权是确立事权的前提。这就要求在将一些公共服务职责归于地方政府时，相应地扩大其管理权限（主要是税收自主权和财政管理权），在此基础上再辅以公平、高效、合理的转移支付制度。同时，为了更好地推动和保证基本公共服务均等化，可将一部分以“人”为中心的、涉及全民福祉的事权（如教育、养老、医疗等）适当上收，由中央政府统一负担。7月，财政部部长楼继伟在第五轮中美经济与战略对话时提出“调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任”，其实已经释放出这样的信号。而近期在国务院发展研究中心、财政部财科所等智囊机构发布的研究报告中，也都建议对社会保障、资源环保等一些事权进行上移；国研中心还明确提出建立“国民基础社会保障包”，把中央政府上划事权、以优先调整事权带动财力重新配置当作财税体制改革的突破口。
    有论者将此视为中央集权的强化，但在笔者看来，这样的观察并不太准确。毕竟，中央和地方的权力界分包含非常广泛的范畴，“事权”只是其中一小部分，且在本质上是一种支出责任。就世界各国来看，某些公共服务、社会福利等责任由中央政府承担或中央和地方共担是惯常做法。就中国而言，事权适当上收可以说是对以往事权过度下移的一种校正，有助于缓解地方政府的财政支出压力以及由此产生的地方政府“公司化”倾向，促进政府职能的“服务化”转型。不过，如何在集权与分权，特别是“集事权”与“分财权”之间掌握好平衡，的确需要审慎考量，避免矫枉过正。
    财权调整与精简政府层级相结合
    “财政”二字形象地揭示了“财”与“政”的紧密关系。楼继伟在其《中国政府间财政关系再思考》一书中认为，以往的财税改革虽也触及“政”，但主要是涉及“财”，下一步，“政”是绕不过去的。
    中国是世界上少有的实行省、市、县、乡四级地方政府层级的国家。由于地方行政层级过多，越到基层政府，财权与事权、权力与责任不匹配的矛盾越突出。1994年分税制改革是对中央与省级政府财税关系的调整，但此一改革以来，省级以下也仿照中央和省的分配模式进行财权、财力的分配，而具体分配方式又很不规范，使县、乡基层政府的财政状况窘迫，特别是“市吃县”“市卡县”等状况较为普遍和严重。在政府职能向公共服务转型、而权力资源集中格局未改变的双重现实之下，上级政府制定规划、下派任务却不提供资金支持，下级政府执行规划和任务却为“钱”所困，常常为了应付检查、考核而大做表面文章，不仅削弱了政策的执行力和有效性，也给基层政府的公众形象蒙上阴影。
    近年来，学界和坊间要求精简政府层级的呼声很高。2009年，我国在此前各省试点省直接管理县财政改革（简称财政“省直管县”）的基础上，在全国层面推进这项改革，取得了较为明显的成效。应当说，财政层级的简化为行政层级的简化积累了经验，我国已经基本具备由财政“省直管县”向行政“省直管县”延伸拓展的条件。
    “省直管县”的核心是取消“市管县”，市、县分设，皆直辖于省，变四级地方政府为三级地方政府。政府层级的减少，不仅更便于厘清各级政府间的事权和财权分配。而且，市、县分设，也符合城乡分治的世界潮流和规律，可以顺应我国推进新型城镇化建设的需要。
    当然，“省直管县”不可避免地会带来省级政府管辖范围偏大的困难，不少学者和民间人士为此有“划小省区”的主张。但笔者认为，我国现行的省域划分毕竟已有几百年较为稳定的历史，且有一定的地理和文化依据，考虑到人民的心理认同和政治、社会平稳等因素，省级行政区划调整宜从长计议、逐步实施。目前可主要通过增设中央直辖市的方式，解决省级政府管理幅度过大的问题；同时，还可适当扩大市、县辖区的范围，缩减其数量。
    观照中国城市化及相关的人口、社会结构变化的现实
    我国正处在工业化、城镇化飞速发展的过程，各地的人口社会结构也在相应发生着急剧变化。特别是在一些沿海发达地区和超大、特大城市，流动人口大量涌入，有的地方甚至在局部地区形成了“人口倒挂”现象（即外来常住人口超过本地世居人口）。
    据学者金三林主持的课题组 2012年调研，从全国来看，人口倒挂镇（村）在沿海地区和中西部大城市郊区普遍存在，是城镇化的基本形态之一。以广东省为例，该省现有“人口倒挂村”1708个，涉及流动人口1584.3万人，占全省流动人口的57.1%；“同乡村”294个，涉及流动人口243.4万人，占全省流动人口的 8.8%。像珠三角地区的长安、虎门等镇，本地户籍人口只有几万或十几万，外来常住人口却高达几十万甚至上百万，俨然已是大中城市的规模。
    这种状况对地方政府的事权和财权配置提出了新课题。从某种程度上说，人口流入地的政府其实是在代替人口流出地的政府承担许多公共服务职能，这是一种事权在地区间的隐性转移。因此，在设计财税制度时，需要顾及这种隐性事权因素，以常住人口而非户籍人口为依据来确立和调整各级政府之间的财政关系。在财政转移支付的安排上，也应考虑对人口流入地区给予一定倾斜。以此来保障和激励当地政府，为所有常住人口提供必要而均等的公共服务。
作者：车海刚