加强河道管理的调查与思考

加强河道管理  维护河流健康
——崆峒区河道管理的调查与思考

王 静 育

    河流是地球上水分循环的重要路径，是大自然赐予人类赖以生存的宝贵资源。近年来，随着河流承载压力日益增大，河流功能不断衰减，河流自身生命系统出现危机。因此，加强河道管理，重焕河流生机和活力，不仅是维护河流健康的迫切需要，也是保证防洪安全、供水安全、生态环境安全、资源安全和社会公共安全的需要，更是实现流域社会经济环境全面协调可持续发展的需要。
    一、基本情况
    全区境内共有河沟道154条，根据《中华人民共和国河道管理条例》第六条“河道划分等级”的规定及1994年2月21日水利部水管〔1994〕106号通知要求，辖区内主要有泾河、颉河二条主要行洪河道，其中：泾河管辖范围西起四十里铺平镇桥，东至泾川县百泉渡槽，全长25.3公里，贯穿四十里铺镇、白水乡、花所乡三个乡镇，行洪规划宽度四十里铺平镇桥处为200米，泾川百泉渡槽处为220米。颉河西起安国乡白杨林村，东至城区八里桥处汇入泾河，全长21.52公里，贯穿安国乡、柳湖乡两个乡镇，行洪规划宽度为60～85米。区水务局为全区河沟道的水行政主管部门，区河道管理站具体负责各项管理工作。区河道管理站成立于1992年9月，为副科级财政差额拨款事业单位，核定事业编制5人，现有干部职工13名，其中：干部2名，工人11名。年征收河道采砂管理费在28～37万元之间。
    我老秘网区管辖范围内现有行政审批的采砂企业16家。其中：泾河范围内有13家。这13家采砂厂均按照相关的法律、法规办理了《河道采砂许可证》及相关的手续，根据《平凉市河道采砂与建设管理暂行办法》，每个砂厂的采砂范围长度控制在550～1500米，宽度控制在80～120米之内，开采深度3～4.5米。全部为机械采砂船开采，采挖年限为10～15年。颉河管辖范围内现有行政审批的采砂企业3家。全部为旱筛台开采，每个砂厂的采砂范围长度控制在500米，宽度控制在60米之内，开采深度3～4.5米。采挖年限为5～8年。
    二、存在的问题
    一是砂厂数量超标，安全隐患多。2003年市区事权调整之前，我老秘网区管辖范围内有6家采砂厂，2007年将中心城区7家采砂厂交由我老秘网区安置管理。根据《平凉市河道采砂与建设管理暂行办法》规定要求，每10公里范围内采砂船数不得超过2个，目前，我老秘网区管辖的泾河干流25.3公里内采砂厂达到13个，造成泾河范围内采砂厂数量超标。由于管理范围较远，单位经费不足，管理不能完全到位，出现个别有证的砂场开采不规范，越界采砂问题时有发生。对违规开采后形成的水域和砂坑不能及时回填，既对河道的生态环境造成了破坏，也形成了一定的安全隐患。
    二是河道确权划界和采砂规划相对滞后。河道确权划界是河道管理社会管理职能的基础和依据，河道确权划界工作由于历史沉积的各种原因，我老秘网区到目前为止仍未进行，侵占河道管理范围的事件时有发生，管理范围及管理权属法律规定过于笼统，操作难度大和执行困难。主要河道泾河的采砂规划去年上报至今，依然未见批复，使得河道采砂和河道岸线的划定、河堤控制红线、行洪安全的矛盾日见突出，和沿岸村社的纠纷时有发生。
    三是河道管理法规不完善，采砂多头管理。现行的水法律、法规、规章依据不完善，给执法工作带来严重阻碍，降低了水行政执法的威慑力。《中华人民共和国水法》对河道采砂的许可制度、禁采区和禁采期均作了明确规定，但对违法行为的法律责任没有明确。《河道管理条例》由于出台较早，处罚规定相对较弱，主要是“警告”、“责令停止”、“责令改正”、“赔偿损失”、“采取补救措施”等，可操作性较差，对于一些违法采砂企业和个人，难以采取强制措施。在实际执法管理过程中，只好运用《防洪法》去管理和 “清障”，对违法者起不到震慑效果。执法主体不明确，主要体现在执法对象和时效性的交叉，如采砂企业水利、国土都发证，水利颁发的河道采砂许可证的有效期是一年，而国土资源部门挂牌出让采砂权的最短期限为3～5年。
    四是河道采砂收费标准操作性不强。依据《中国人民共和国河道管理条例》和《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》规定，在河道管理范围内采砂、取土、淘金，必须按照经批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费，其收费标准的制订原则为：采砂、采石、取土按当地砂、石、土销售价格的15—30%计收，具体收费标准由各地（州、市）河道主管部门报同级物价、财政部门核定。我老秘网区执行的收费标准为砂石销售价格的25%，收费方式是采砂单位或个人于每季度末前持生产收入帐向收费单位缴纳河道采砂管理费，逾期一个月不缴的，吊销采砂许可证，除应缴清拖欠的管理费外，并按月追加1%的滞纳金。在实际收缴过程中操作性不强，只能是按实地丈量的方法进行收取，缺乏统一的计算标准。
    五是河道执法体制不顺，执法力量薄弱。区河道管理站是受区水务局委托进行河道执法管理的单位，在成立之初为自收自支的事业单位，2012年区财政按照编制人数核定30%的差额拨款。单位财政供给体制与从事的行政执法管理工作不相符合，缺乏公共财政支持，管理经费严重短缺，既执法又收费，给行政执法的公正性、严肃性和权威性带来了影响。管理范围点多面广，造成不能及时制止及查处违法水事案件。单位人员编制偏少，缺少河道管理和行政执法方面的专业人才，目前单位核定编制5人，实有13名干部职工仅有干部2人，无河道管理和行政执法方面的专业人员，执法专业队伍建设亟需加强。
    六是河堤建设和河道采砂的矛盾日益突出。近年来国家加大了水利建设的投资力度，我老秘网区范围内泾河、颉河的河堤治理工程相继开工建设。随着河堤治理工程的建成，将逐步对河道内的采砂厂进行关闭。目前已对泾河范围内的4家砂厂和颉河范围内的3家砂厂未办理河道采砂许可证，部分砂厂的抵触情绪给单位管理工作带来了阻力，也对河堤工程的顺利进行造成了困扰，同时对单位依靠河道采砂收费运行带来了困难，河堤建设和河道采砂的矛盾日益突出。
    三、对策和建议
    一是把握机遇，迎接挑战，转变职能。针对目前河道管理中存在的问题和困难，首先我们要认清形势，认真思考如何化解目前管理工作的困局。一要健全河道采砂管理规章制度，进一步补充完善河道采砂管理办法，制定采砂监管规程，严格采砂审批程序，严格照章办事。二要实行划段包干，责任到人，全面落实管理责任制和责任追究制度。三要加强日常监管和巡查，变事后处罚为事前管理。由于河道治理工程的建设，给河道管理工作带来了困难，同时也带来了挑战和机遇，从职能上应尽快从资源型管理向服务型管理转变，做到重心下移，关口前移，确保河道行洪畅通，河堤安全运行。
    二是寻求政策法规，理顺单位管理体制。河堤治理工程完成后，必然会对河道采砂收费产生影响，给单位运行带来困难。我们要寻找政策依据，积极衔接汇报，争取上级支持，建议将河道管理体制参公管理或全额拨款管理，同时增加人员编制，引进高素质管理人才和专业技术人员，加强执法队伍建设，提高河道管理水平。
    三是统筹合理开发，建立长效管护机制。我老秘网区境内共有河沟道154条，具有开发价值的13条，泾河、颉河等河堤治理工程完成后要全面禁止采砂。由于经济社会发展的需要，可对具备开发条件的沟道先进行规划论证，再合理有序开发。一方面偿试争取工程项目支持，逐步建设信息化监控系统，实现实时管理；另一方面在加强日常巡查的同时，沿河聘用信息员，加强和乡镇、村社的联系沟通，确保问题得以及时发现，建立长久管护与清理并重的良性机制，使河道管理工作逐步走向良性发展的轨道。