中外城乡社区治理经验

   推进乡村公共治理体制改革，就是要以现代公共治理理念，统领农村公共事务。学习借鉴国内外的乡村治理经验，就是要让乡镇政府、村级自治组织、农民及其他民间组织都积极参与到乡村治理中，在此过程中，引入“公共化”“法治化”“透明化”等现代公共治理工具，并充分发挥各方优势，形成良性互动，一道把乡村治理得让农民群众更为满意。

    推进乡村公共治理体制改革，是我们治国理政上的一大创新，也是确保基层社会和谐稳定和国家长治久安的根本之策。推进这项改革，需要我们在立足国情的前提下，善于学习和借鉴古今中外在治国理政和基层治理上的“大道”、“真经”和案例，加快我国现代国家治理等制度建设，促进乡村社会向现代社会转型。
    历史上，我们不乏治国理政方面的经验、智慧和“大道”“真经”，汲取这些思想精华，将为当前的乡村公共治理增添中国文化“新佐料”。
    现代公共治理理念源自西方，如能与中国优秀文化传统有机结合起来，势必在乡村公共治理中焕发出勃勃生机。自古以来，封建统治者治国理政的重点和难点也在乡村。历史上，因残酷的封建统治或严重的自然灾害而爆发的农民起义有很多，有的还造成了封建政权的更替。因此，不少封建统治者为坐稳江山，对如何治国理政这一重大课题，都组织专人进行过纵深的历史研究和详尽的经验考察。《尚书》是我国最早的一部治国理政经典著作，记录了尧、舜、禹和夏、商、周等上古时期的君臣之间的谈话，提出“敬天”“明德”“慎罚”“保民”等核心理念，认为统治者的崇高德行是教化民众、治理国家最有效的武器。开创“贞观之治”的唐太宗李世民组织编著《群书治要》，汇集 1.4万部典籍的案例和“修身、齐家、治国、平天下”的思想精华，提出“为君、择人、施政、教化”的要害所在。北宋司马光编著《资治通鉴》，考察了从战国到五代共1362年的史实，探寻治国理政的智慧和经验。
    英国著名历史学家汤恩比博士（1889年—1975年）在《展望二十一世纪》一书中曾说，“拯救二十一世纪人类社会的，只有中国的儒家思想和大乘佛法”。1980年，美国普林斯顿大学社会学教授罗兹曼（主要研究领域为中国、日本和俄罗斯等国社会比较及现代化、前现代化等宏观社会比较，东亚与西方发展路径比较）牵头组织 9名该校国际问题研究所著名学者，历时 6年完成系统研究中国现代化道路的著作《中国的现代化》。该书1982年由美国自由出版社出版，系美国一批著名学者研究中国现代化事业的综合性著作，2003年由江苏人民出版社翻译出版。该书从晚清中国与西方交手并着手现代化开始，一直写到十一届三中全会，从国际环境、政治结构、经济发展、社会整合和科技进步等五方面，论述了中国现代化事业在晚清、民国初年、北洋军阀、国民党政府和新中国成立后各个时期的起步、彷徨、动摇、发展、挫折、再发展的艰难历程。作者对中国国内问题的探讨比较客观。书中这样写道，“中国至少在2000年内如果不是惟一领先的文明社会，也是领先的文明社会之一。中国人在治理一个幅员辽阔而人口众多的社会方面，既无堪与平，更无出其右者”。在西方人看来，中国古代治理国家的水平是不容置疑的。
    近现代以来，不少仁人志士致力于乡村社会建设实验和现代“公共”思想的探索，为我们推进乡村公共治理体制改革提供了宝贵经验。
    当前，乡村社会正在由过去传统的熟人社会向现代的人员流动社会转变。建立乡村“公共治理”体制机制，首先要引导和培养农村居民的“公共意识”和“公共精神”，形成具有正能量、向上向善的乡村“公共认同”和“公共道德”，在政府与个体之间架起便于农村居民参与公共治理的思想认同和相互信任的“桥梁”。吸收和继承我国历史文化传统和地方习俗中的正能量，同时借鉴国外经验，培育农村居民的“社区服务意识”和“公共精神”，支持传统、封闭的乡村社会向现代、开放的公共社会和文明社会转型。
    学习借鉴西方乡村社区公共服务由国家供给、社区治理多元参与、在中央政府设专职部门负责等现代国家制度。
    案例一：建立全国统一的公共服务制度，并明确中央相关政府部门为责任主体。英国是较早实现由传统农业社会向现代工业社会转型，建立起现代公共制度的国家。早在 1848年，英国就通过《公共卫生法案》，设立中央卫生部，制定了全国统一的卫生标准，规定当死亡率在 7年间超过千分之二十三，或者本地十分之一的居民提出要求当地执行中央的卫生标准，中央政府就要干涉并要求地方当局执行，确保当地群众的卫生安全。英国在 165年前就要求中央政府部门在提供基本公共服务时做到全国城乡一视同仁，一个标准。
    点评：由此可见，现代国家基本制度的三个重要特征，一是无论在城镇还是乡村，其基本公共产品供给的标准完全统一。二是中央政府对基本公共产品在全国按标准供应要承担主要责任，这样上行下效，地方各级政府也会主动负起相应责任。三是基本公共服务标准如果在地方没有得到执行，中央政府相应部门有责任和义务采取强力措施，尽快解决以恢复政府的信用和权威。
    案例二：在中央政府层面设置一个强有力的专职部门，以切实维护乡村社区的合法权益，并协调中央与各级政府对乡村社区事务的职责关系。随着基层民众对公共服务的需求增加和现代公共治理理论的兴起，近年来不少西方国家开始重组中央政府部门，在中央政府层面设专门的“地方政府部”或“社区服务部”“社区发展部”，以行使上述职能。如，英国在中央政府设有“社区与地方政府部”（该部门成立于2006年，原为成立于2001的“内阁办公室”下“副首相办公室”内设机构），负责英格兰地区的社区和地方政府事务，每年预算为 281亿英镑，另有每年约35亿英镑的项目经费，英国苏格兰、威尔士、北爱尔兰政府也有相应的社区和地方政府部。澳大利亚在中央政府层面设有澳大利亚政府“区域澳大利亚、地方政府、艺术与体育部”，主要负责区域、地方政府、艺术、体育、边境地区等公共事务，还承担将通讯、商业、教育、医疗的先进技术引入地方社区等任务。日本在中央政府设立有“中央与地方纠纷处置委员会”，设在总务省下，专门负责协调地方与中央部门之间的纠纷。
    点评：从长远看，我国可适时考虑参照国际经验，在中央政府设立“地方公共事务部”或“地方政府与社区部”的可行性。
    案例三：政府鼓励民众、学生、企业积极参与社区服务和志愿者活动。
    政府高层勉励民众积极参与社区服务和志愿者活动。为激发社会正能量、鼓舞更多人加入社会志愿服务队伍，2007年时任英国首相布朗撰写《英国的平民英雄》（Britain’sEverydayHeroes）一书（此书2008年翻译为中文引进我国），详细讲述了30位从事各类社区志愿服务的普通英国人的感人事迹。这30人中有反对帮会和**犯罪的社会活动家、有为救助流浪者而放弃公职的公务员夫妇、有曾受益于法律援助而选择回到社区法律中心帮助他人的年轻人等。布朗在书的后记《我心目中的英国》一文中说，“全英国约有两千万固定的志愿者，此外还有数百万甘愿拿出时间来帮助别人的人，他们从来没有把自己当成是志愿者”。英国人口不过6000多万人，就有2000万人为志愿者，这从一个侧面反映了一个国家民众的公共服务意识和公共精神境界。
    政府成立专门的基金，支持志愿者服务活动。美国于1993年通过《国家和社区服务信托法案》，成立“国家和社区服务集团”，作为美国联邦政府的执行机构，影响和引领超过 500万名志愿者参加“了解和服务美国”等项目，为社区提供志愿服务。该机构的运作类似基金会，是美国最大的支持志愿活动和社区服务的赞助机构。2006年该机构有雇员485人，2010年的预算申请为11亿美元。目前，该机构的项目还包括社区脱贫、环境保护、教育和其他社区需求。
    倡导学生参加社区服务和志愿者服务的制度。在美欧等国，不少地方的学校都要求学生参加社区服务活动，有的还开设专门的“服务学习”课程，还有的硬性规定学生毕业必须参加社区服务活动。如，华盛顿州的一些中学要求学生必须完成总计 200个小时的社区服务活动，才能获得学校的毕业证。旧金山联合校区则要求学生必须完成总计 100小时的社区服务（每年平均25小时），才能毕业。丹麦政府规定，自2010年起，中学生如能在志愿服务周完成至少20小时的志愿服务活动，将获得一份特别的证书。国际文凭组织的教育项目要求学生参加50小时的社区服务，并为每个学生参加社区服务的情况提供一份书面材料，这些将作为其“创新、行动、服务”教育内容的组成部分，完成后将获得该组织颁发的毕业证书。
    企业积极履行社会责任。目前约有40%的世界 500强企业集团向非盈利性组织提供志愿服务活动赞助。为支持企业员工参加志愿服务，通常每参加25小时的社区服务，企业为志愿者补助500美元。在英国，社区服务已被内政部作为“强制无薪工作”，要求完成总计达 300小时的各类社区服务活动,如环境保护、清理涂鸦、参加慈善活动等。
    点评： 如果我们国家能形成倡导正能量、鼓励志愿者服务的公共制度和政策环境，如果我们的乡村社会是由这样追求向上向善、互爱互助、争当志愿者的基层干部、乡村居民、学生和民间组织所构成，乡村治理问题就不难解决。作者：侯旭鲲