适应新形势，实现新突破——宁波市北仑区建设工程招投标工作调研报告

　　建设工程招投标是工程建设领域的龙头，招投标管理牵涉建筑市场管理的各方面。随着近年来我老秘网区招标工程大量增加，加上形势发生新的变化，各类新问题、新情况随之而来，监管任务越来越重，迫切需要采取有效措施应对。现经调研，对我老秘网区建设工程招投标工作情况报告如下：
　　一．招投标形势发生新变化
　　（一）我老秘网区建筑市场格局发生较大变化
　　近年来我老秘网区房屋建筑和市政工程招标量有较大幅度增加，2010年招标176个，造价52亿元，2011年招标216个，造价64亿元，今年上半年已招标90个，造价30.7亿元，预计全年招标量不少于前两年。而在两区合并之初的2004年，我老秘网区房建与市政工程招标103个，造价仅12亿元，短短五六年时间，我老秘网区建筑市场规模发生了翻天覆地变化。2004年我老秘网区有55家区属施工企业，大部分为三级企业，实力较弱，企业小富即安，发展愿望不强。到2011年，我老秘网区有100多家区属施工企业，其中一级企业有13家，企业有了更多做大做强愿望。与此同时，这些年来外地企业不断进入我老秘网区承接业务抢占市场份额，2011年，我老秘网区有外进施工企业250家，数量超过本地企业2倍。随着市场蛋糕做大，企业数量增加，竞争越来越激烈，各种矛盾和问题逐渐显现，管理难度越来越大。2011年我老秘网区招标的216个项目中，本地企业中标38个，造价4.3亿元，造价比例仅占6.8 %，大部分项目被外地企业获得，大量利润和税收流向区外。针对我老秘网区市场情况，近年来本地企业多次通过人大提案政协议案等途径要求管理部门提高本地企业中标率并限制外地企业进入，而外地企业也不甘心轻易退出北仑市场，多家外地企业向管理部门提出，政府不能限制市场自由竞争，双方矛盾突出。
　　（二）我老秘网区现有一些政策措施作用减弱
　　2003年两区合并后，我老秘网区制定了一系列有关招标投标的制度，如《招投标管理办法》、《施工评标定标办法》等办法，奠定了我老秘网区招投标管理的政策基础，此后又陆续出台了《投标保证金集中提交退还办法》、《政府投资项目现场施工、监理人员到岗履职管理办法》、《不良行为公示办法》等办法，基本上完善了我老秘网区招投标管理的政策体系。但随着时间推延，我老秘网区一些政策措施逐渐显现作用减弱问题，有些政策措施甚至失去了作用。如原制定的投标保证金办法，刚开始因为保证金额度提高、提交程序变复杂而明显减少了资质挂靠，但随着一些挂靠人资金实力增强，现在这一作用已经不明显。又如原制定的评标办法，强调随机以防止串标，而现在出现大量挂靠买标围标的迹象，不仅无法有效防止串标，最后大量挂靠费和买标费转嫁，反而增加了项目成本。再如有关合同履约、企业管理和现场管理的规定，原来也发挥过作用，但现在实际承包人可以操纵傀儡班组来对付各类检查，使规定慢慢失去作用。没有作用或没有实际意义的措施如继续采用，实际上是一种形式主义，将一定程度增加企业负担，引起企业不满，最终还会增加项目成本。
　　（三）上位政策不断出台影响我老秘网区招投标工作
　　自2000年1月1日《招标投标法》实施来，国家及省市几乎每年都出台有关招投标的政策法规，如《招标范围和规模标准规定》、《投诉处理办法》、《勘察设计招投标办法》、《施工招投标办法》、《货物招投标办法》、《浙江省招投标条例》、《宁波市招投标管理暂行办法》等，对我老秘网区招投标产生了深刻影响。特别是今年来国务院出台的《招投标法实施条例》和宁波市监察局、住建委、发改委和交管办联合出台的《宁波市房屋建筑和市政工程投标资格审查办法》和《宁波市房屋建筑和市政工程招标评标办法》（甬监〔2012〕1号），对我老秘网区影响很大。比如，《条例》一出台，就新产生了一系列问题：暂估价招标问题、材料设备定牌定价问题、标保证金提交及利息问题、排斥限制投标人问题、关系企业投标资格问题、串标和弄虚作假认定问题、质疑和投诉处理问题、评标时间局促问题、最低投标限价问题，等等。而甬监〔2012〕1号文件的强势推出则对我老秘网区外进企业管理、资格审查办法、评标办法、预选承包商办法都产生很大冲击，该文件要求打破县市区的条块分割，降低进入门槛，全市一盘棋管理，并首次将企业信用与招投标挂钩。
　　二．我老秘网区招投标存在主要问题
　　（一）串标挂靠嫌疑多，调查处理困难大
串标、挂靠等违法行为一直来困扰着监管部门，外界反映很多，但真要查处很困难。反映较多的是：一批实际挂靠人通过上缴挂靠费等方式与一些企业有着长期或短期的挂靠关系，在项目投标前，挂靠人间进行私下交易，买卖投标权（借用资质），保证某一挂靠人控制的投标企业中标，最终保证实际挂靠人获得承包权。比如据反映，某一项目1.7亿元，一挂靠人以80万元一本资质证书的代价买断十几家单位的投标权，由其操纵投标；又如某一项目1500万元，一挂靠人以10万元一本资质证书的代价买断多家单位的投标权。虽然外界反映不少，但监管部门真要查处却很难，目前最大困难就是取证难。多年下来，一些串标挂靠人已经熟悉规避检查的方法，摸透了监管部门的“性格”，如继续采用传统办案手段和传统办案理念已经很难查处串标、挂靠。2005年某绿化工程、2007年某山体爆破项目和2010年某训练基地项目发现串标、挂靠迹象，我老秘网区监察、建设、公安等部门参与调查，但最终都因没有效证据而不了了之。10多年来，我老秘网区房建和市政工程仅近两年查处1起串标案和3起弄虚作假案，这与外界反映很不相称。如果串标、围标、挂靠等违法行为不断发展下去，成为行业潜gz，将破坏正常的市场秩序，打击守法企业，甚至滋生黑社会，最终拉拢腐蚀公务人员，甚至威胁到依法办事监管人员的正常工作和人身安全。种种迹象表明，早期在乡镇街道靠强揽塘渣等小工程的一些社会小混混也已经积累实力，开始介入区级大项目，控制投标活动，控制施工过程，蚕食项目利润，严重威胁项目的质量和安全，老百姓反响强烈。
　　（二）外地企业中标率高，后续管理问题多
　　长期来我老秘网区招标工程本地企业中标率偏低，据2011年统计数据，招标项目总造价64亿元，本地企业中标4.3亿元，仅占6.8 %。2011年来我老秘网区对本地建筑业的扶持政策逐渐发挥作用，今年上半年招标项目造价30.7亿元，本地企业中标5.7亿元，占18.7%，本地企业中标率略有提高，但仍占少数。外地企业中标率高主要原因：我老秘网区评标办法一直来表现为过分的平均主义，近乎抓阄决定中标，而外地进区企业数量远大于本地企业，按照概率讲，数量多的中标率自然高。另外外地企业更加有可能挂靠、串标、围标，容易中标。外地企业中标多，但后续管理往往不如本地企业。外地企业在项目中标后合同履行过程，往往由于路途遥远对项目部疏于管理，有一些仅以抽取管理费代替管理，人、材、机、资金等都由实际承包人控制和运作。实际承包人管理能力、资金实力、社会责任与正规企业无法相比，一旦遭遇质量、安全、资金等问题，往往由于实际承包人不合法、无法承担法人责任，最后无法收拾残局，影响项目安全。近年来，我老秘网区发生多起实际承包人卷资秘密出逃的情况，项目施工一度无人接管，最终业主将施工方告上法庭。从资金管理角度反映，外地企业更容易出现民工工资拖欠和材料款拖欠问题。根据区住建局2011年统计数据，我老秘网区共发生民工工资拖欠投诉93起，其中外地企业项目部投诉有86起，占92%，而且外地企业工资拖欠问题更难处理。有区内企业提出，要去查一查那些所谓“资质高、实力强”的大企业中标后都是些什么人在做工程。区内企业这样提法也确实从另一面反映出了一些真实问题。
　　（三）合同履约打折扣，投标承诺兑现难
　　《招投标法》规定，招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，中标人应当按照合同约定履行义务。《合同法》规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。但目前普遍存在合同履行不严格的现象，工期、造价、质量安全、资金、人员、施工措施、施工机械等投标承诺，到了合同履行阶段普遍存在打折扣甚至说一套做一套的情况。投标文件很漂亮，但中标后成了废纸。有一些监理人员为了推卸管理不严的责任，替中标单位辩解，强调实际情况，认为履行投标承诺就是不食人间烟火的“书呆子”。有一些管理人员则对违反合同的行为见怪不怪，认为这是市场潜gz，更不敢碰“硬的”得罪人。在这种气候之下，一些投标人学会了钻空子，投标文件面面具到，好话说尽，无条件答应招标人的任何要求，以获得评标高分，中标后判若两人，向招标人提出种种困难和理由推卸义务，施工阶段利用有些业主人员不懂工程虚报工程量、增加工程变更以提高价格，或挖空心思偷工减料获取非法利益，有些承包人甚至通过威吓利诱等不法手段控制业主人员和造价咨询人员以非法提高工程造价。比如填塘渣工程，目前普遍存在验收“合格”但实际严重不足的问题，而建设业主和后续工程承包人对此现象却无能为力。这正如有反映形容一些投标单位：中标前是儿子，中标后是老子。
　　（四）评标办法不科学，专家管理有空档
　　评标办法是招投标的核心，而评标专家客观公正评标是保证招投标公平公正的关键。目前我老秘网区的评标办法和评标专家管理并不理想。一是我老秘网区评标办法不科学。按照《招投标法》精神，招标目的就是选择最符合要求的投标或最低的价格，即选择最优。评标办法是一种制度安排，目的就是通过竞争选择最优。目前我老秘网区普遍采用的抽签摇号办法，如同抓阄分配项目，没有体现竞争性，无法实现择优目的。抽签、摇号表面看上去很公平，中标了归运气好，不中标怪运气差，没有人为因素，实际上存在两个问题：（1）中标凭运气，投标人没有争先争优的动力，抹杀优秀企业积极性，抹杀市场活力，最终阻碍生产力发展；（2）为挂靠创造条件，实际挂靠人手上掌握的“牌子”（资质证书）越多，中标概率就越高，不管哪块“牌子”中标，最终都由挂靠人去做工程。二是评标专家管理存在空档：一方面目前的评标专家主要由区招投标中心通过系统终端从宁波市综合专家库抽取，这些专家的聘任、考核都掌握在市有关部门，我老秘网区很难管理；另一方面区招投标中心和区有关监督部门对专家评标活动的管理存在空档，评标专家的评标活动得不到有效监督。据反映，评标专家迟到、缺席、聊天等现象时有发生。从区住建局开展的后评估情况也反映，评标专家打偏分、评标不认真、评标错误情况比较多，2011年有22名（次）专家因存在评标问题被评为“一般”或“差”。如某住宅工程，造价3.2亿元，后评估发现有两名评标专家的打分严重偏离正常范围，造成评标不公，该两名评标专家被评为“差”，并被建议解除评标专家资格。
　　三．对策和建议
　　招投标情况是动态的，针对存在的问题，政策措施不可能一劳永逸。我老秘网区有关招投标的政策措施在廉政建设方面已经取得丰硕成果，大大减少了建设业主、监督管理部门fubai可能，但在限制企业违法违规行为、促进市场良性循环等方面逐渐不适应形势。建议趁此次《条例》和甬监〔2012〕1号文件的出台，借机对相关政策进行梳理，在巩固廉政建设的同时，出台能适应新形势的政策和措施，争取招投标工作新的突破。
　　（一）依法清理调整文件，保证制度合法合理
　　一是根据《招投标法实施条例》等法律法规全面清理政策文件。按照中央、省、市关于贯彻《条例》实施工作方案的意见，及时废止没有法律依据、不符合经济社会发展需要或没有实际意义的过时政策，重新修订符合法律、符合我老秘网区实际的政策。二是做好甬监〔2012〕1号文件对接工作，根据该文件制定适合我老秘网区的资格审查办法、评标办法和预选承包商办法，同时考虑保廉措施的跟进，防止新办法人为因素增加引起新的fubai问题。三是研究调整区外地企业进区管理办法，建立严格而可操作性强的承包商红黑名单制度，坚决清出违法违规企业，净化我老秘网区建筑市场风气。
　　（二）创新监管预防机制，切实遏制串标挂靠
　　一是建立串标等违法案件联合调查机制。利用纪检、公安的特殊优势，发挥建设等行业部门的专业特长，根据情况需要，区检察院、监察局、监管办、住建局、公安局、工商局可联合调查串标挂靠案件，保证查处工作取得突破。二是研究查处串标挂靠案件新方法新思路。借鉴纪检、公安的查案方法，开展经常性的串标挂靠秘密调查，对工程领域涉黑犯罪加大打击力度，做到违法必究，执法必严，让串标挂靠者对违法行为付出高昂代价，使其不敢再犯。三是建立标前标后预防体系，宰断挂靠利益链条。标前通过外进企业管理办法、预选承包商办法、红黑名单制度、资格预审办法、评标办法等制度防止挂靠，标后通过跟踪管理割断挂靠利益链条：（1）严肃合同签订，规定中标单位法定代表人亲自与建设业主签订合同和不挂靠承诺书；（2）建设业主等单位作出规定，不得与挂靠人进行工程方面的交往；（3）管好工程款拨付，工程款全部直接汇入中标单位基本账户；（4）完善标后跟踪监管体系，行业主管部门对合同履行进行后评估。四是保护好监管人员，嘉奖实干有成绩的人员，提高监管人员依法办事积极性，防止不法分子采用种种手段打击、报复和排挤依法办事的公务人员，对任何打击、报复和排挤行为，由纪检部门负责进行严厉查处。
　　（三）进行合同履行公示，曝光违法违约行为
　　建立全区政府投资项目合同履行公示平台，公示平台先期可放在政府有关部门内网，成熟后可放在外网接受社会公众监督，约束发包人和承包人的行为。公示内容包括：中标人、项目经理、工期、造价、人、材、机、施工措施等投标承诺的主要内容及落实情况、违法违约行为等。其中，工期包括：投标承诺工期、实际工期、业主单位责任延误工期、承包单位责任延误工期等，造价包括：中标价格、签证单、联系单、决算价格等。
　　（四）扶持诚信优秀企业，匡正建筑市场风气
　　借助市政府、区政府出台的一系列建筑业扶持政策，帮助本地企业做大做强，做好做优，并引进外地有实力有诚信的优秀企业，构筑我老秘网区建筑市场的中坚力量，引导建筑市场风气好转。同时把握好平衡关系，一边积极抓好扶持政策的落实，提高优秀企业中标率，一边引导市场平衡，防止利益集团“绑架”决策部门造成市场失去公平和出现fubai风险。通过合理的扶持、平衡和引导，匡正建筑市场风气，最终实现我老秘网区建筑业发展的突破。
　　（五）加强评标专家管理，保证评标结果公正
　　完善评标专家管理制度，对专家进行动态管理。一是扩大评标专家抽取范围，防止某些评标专家变成评标常委。二是保证评标时间，提高评标质量。可以对不同复杂程度的项目规定不同的最短评标时间，防止过度压缩评标时间造成评标走过场。三是区招投标中心与行业主管部门联手对专家进行考核，对评标纪律、评标能力存在问题或多次非正常原因不参加评标的专家，不再邀请其评标。四是区住建局继续深入开展标后评估活动，及时将发现问题上报市有关部门进行处理，对存在严重问题的专家建议聘任部门解除其评标专家资格，违法的依法追究其法律责任。
　　（六）整治行业“潜gz”，扫除市场沉渣积弊
　　一是纪检监察、公安、法院、行政执法机关、检察机关等部门联合对挂靠、不履约、非法分包转包以及强揽工程等行业“潜gz”进行专项整治，特别是对行业“潜gz”引起的工程质量安全问题进行追究，严厉打击不法行为。二是对参与、纵容或漠视行业“潜gz”的有关单位人员进行问责，对行业“潜gz”实行零容忍。
　　（七）用好信用管理系统，抓住市场管理“七寸”
　　充分利用好全市统一的建筑市场信用管理系统，将企业信用与招投标挂钩，通过抓住信用管理抓住建筑市场管理的“七寸”。严格对企业的资质、荣誉、场所、纳税、经营管理、综合管理、市场行为、质量安全、企业文化、社会责任等进行考核，评出不同信用等级，与评标办法进行结合，使信用等级高的优秀企业能够多中标，使信用等级低的落后企业失去投标资格和中标可能，实现建筑市场优胜劣汰的良性循环。（胡修勇）