行政审批制度改革的目标

   行政审批制度改革是我国行政管理体制改革的重要组成部分，是社会主义民主政治的重要内容。那么，行政审批制度改革的目标是什么呢？2013年5月，李克强同志在国务院机构职能转变电视电话会议上进一步指出，这次国务院机构职能转变的特点就是把机构改革与职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手。要实现行政审批制度改革的目标，必须采取以下措施。
    按照统一标准，全面清理现有的审批事项。行政审批工作从开始之日就坚持了严格的标准。一为合法性。行政审批作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，关系政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。鉴于目前有关立法还不够完善，国务院各部门可根据国务院的决定、命令和要求设定行政审批，并以部门文件形式予以公布；其他机关、文件设定的行政审批应当取消。二为合理性。设定行政审批，要符合社会主义市场经济发展的要求，有利于政府实施有效管理。凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织和行业自律去解决。有关经营性土地使用权出让、建设工程招标投标、政府采购和产权交易等事项，必须通过市场机制来运作。对虽符合合法原则，但不符合上述要求的行政审批，也应当取消。三为效能性。要合理划分和调整部门之间的行政审批职能，简化程序，减少环节，加强并改善管理，提高效率，强化服务。一个部门应当实行一个“窗口”对外；涉及几个部门的行政审批，应当由国务院规定的主要负责部门牵头，会同其他有关部门共同研究决定后办理；实施行政审批要规定合理时限，提高工作效率，在限定期限内办结。四为责任性。按照“谁审批、谁负责”的原则，在赋予行政机关行政审批权时，要规定其相应的责任。行政机关实施行政审批，应当依法对审批对象实施有效监督，并承担相应责任。行政机关不按规定的审批条件、程序实施行政审批甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊，以及对被许可人不依法履行监督责任或者监督不力、对违法行为不予查处的，审批机关主管有关工作的领导和直接责任人员必须承担相应的法律责任。五为公开性。赋予行政机关行政审批权，要按照公开、公平、公正的原则，明确行政审批的条件、程序，并建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。行政审批的内容、对象、条件、程序必须公开；未经公开的，不得作为行政审批的依据。行使行政审批权的行政机关应当建立健全有关制度，依法加强对被许可人是否按照其取得行政许可时确定的条件、程序从事有关活动的监督检查。从目前来看，经过清理后，剩余行政审批项目的数量只有约1300项，不算太多。但是，数量虽小，其清理的难度和艰巨性却不可小视。因为这些项目往往与部门的职责权力密切相关，一般不会轻易放弃。这就要求审批改革部门一方面要继续按照既定的标准严格清理，该取消的坚决取消，该下放的坚决下放。另一方面要积极做好有关部门的思想工作，统一认识，赢得有关部门的大力支持。
    明确设立行政审批的标准，防止前撤后设或者边清边设。行政审批是行政机关实施行政管理的重要手段。具体来看：一是除法律、行政法规外，其他地方性法规、部门规章和地方政府规章以及所有文件，一律不允许设立行政审批事项。对此，有人可能会说这与《行政许可法》规定不一致，允许设立许可的范围大大缩小。笔者理解是，《行政许可法》颁布实施至今已将近10年，期间经济社会情况已发生了巨大变化，如果还继续允许法律、行政法规之外的其他地方性法规、规章或者文件设立行政审批，既不符合当时采取过渡措施的立法本意，更不符合行政审批制度改革的精神。二是除特殊领域和行业、职业（包括直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等；提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项，等等），可以设立行政审批外，其他领域和行业、职业等，都应当向社会资本开放，允许企业、社会组织和公民个人自由投资，自担风险，政府无须再设立审批门槛。三是凡是能够通过技术标准或者其他手段解决的事项，原则上也不得设立行政审批。四是凡是涉及向企业和公民提供公共服务的事项，如居民身份证、结婚证等，都应当简化程序，减少环节，方便群众。五是凡是一个部门、一个审批能够解决的事项，不得由多个部门设多个审批，增加办事成本。
    创新审批方式，做到高效、便捷。行政审批必须做到高效、便民。这是行政审批制度改革的出发点和落脚点。实践中不少部门和地方已摸索总结出了一些好做法、好经验。例如有的设立了政务中心，实行集中办公，提供“一站式”服务；有的积极利用信息化手段，推行电子政务，提供网上审批服务等等。今后，还要在这些做法、经验的基础上继续摸索，不断总结出更多更好的便民措施，使人民群众真正从改革的实践中得到实惠，分享改革的成果。
    建立严格科学的监督制度，避免出现管理真空。行政审批制度改革一方面要大力取消和下放一批行政审批项目，为经济社会发展创造良好的外部环境，另一方面还要积极采取措施，防止行政审批取消或者下放后出现监管失控。这是一个问题的两个方面，不可偏颇。大量减少行政审批后，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。加强事中事后监管，发现问题就必须叫停、处罚，这往往要得罪人，甚至要做“恶人”，比事前审批难得多。工作方式也不一样，事前审批是别人找上门，事后监管则是自己要下去，到现场了解情况，实施监管。同时，我们一些政府机关和干部在行政审批方面通常是轻车熟路，但在市场监管方面办法还不多、经验不足。这种管理方式上的转变，对各部门、各级政府都是新的考验和挑战。作为人民的政府和国家公务员，我们要对人民负责、对国家负责，就要担这个责任，不断提高自身水平，这是无法回避的。讲话已经指明了监管面临的问题和困难，这就需要行政机关本着对党和人民事业高度负责的精神，认真履行职责，克服麻痹思想，把各项监管工作做好做实。
    （作者系国务院法制办国际司司长）作者：陈富智