新型城镇化道路应该怎样走

   城镇化是中国现代化进程中一个基本问题。从现代化发展规律看，今后一二十年我国城镇化率将不断提高，每年将有上千万农村富余劳动力及人口转移到城市。去年底召开的中央经济工作会议明确提出“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”的新要求。在这一过程中，如何走好新型城镇化道路，如何着力提高城镇化质量，是值得深思的重大理论与实践问题。
    中国的城镇化，是要追求以人民生活水平的提高，让更多农村人口过上城镇居民的生活，享受到与城镇居民相对均等的公共服务作为城镇化终极目标。据资料显示，我国有52.6%左右的人口已实现城镇化，应当说，改革开放以来，我国的城镇化速度是很快的，取得了巨大成就。但我们更要看，这52.6%左右的城镇化比例中，有18%左右还不是真正意义上的城镇化，即1/3。这样的城镇化率显然是不科学的。中国的城镇化，从本质上来说就是要让更多的农村人口，能够享受到城镇居民一样的公共服务，提高生活质量。如果我们搞城镇化，广大农村人口得不到发展成果，享受不到城镇化带来的美好生活，那么，这样的发展速度，这样的城镇化，是不科学的。因此，我们一方面要建设城镇，另一方面要引导优质资源面向小城镇。政府要鼓励和支持教育、卫生、文化等事业，以及交通、通信、水务、养老等资源创新发展模式，采取集团化管理、连锁式经营、市场化运作，互惠互利，向中小城镇延伸。我们的城镇化，不仅要追求速度，更要讲究质量，因此，当前我们着重要在提高城镇化的质量上下功夫，稳步推进，让那些在城镇工作的农民工真正享受城镇化带来的成果。
    中国的城镇化要实行分类指导，不同地区要采取不同的战略，选择不同的路径，选用不同的发展模式。具体讲，就是我国东南包括一部分中部地区，人口密集、产业聚集。这一区域的北京、天津、上海、广州、南京、武汉、杭州等国际大都市，人口基本饱和，再扩大无论是土地资源、水资源、还是交通资源，都已承受不了。因此，这些城市主要是在“精”上下功夫，让这些城市真正起到接纳国际先进科技、信息技术、高端人才、金融等桥头堡和洼地作用。而吸纳农业人口的功能，主要放在中小城镇。要大力发展县及县以下中小城镇，发展中小城市群，走就地城镇化的路子。尤其像浙江这样人多地少，产业密集、县域经济发达的省份，完全可以走就地城镇化的路子。另外，我国西北部广大地区，地广人稀，产业分布密度不够，难以实现就地城镇化，就应当大力发展县城及地级市城市、省城等为主，走大中城市为主的路子。
    中国城镇化的不同地区走不同的路径、选择不同模式，需要国家层面分类指导，采取不同的指导方针和不同的政策导向。没有区别，就没有政策。国家对东南（部分中部）省份和西北地区省份，在城镇化问题上，应当采用不同的目标要求，采取不同的具体措施。对东南包括一部分中部省市，要用政策引导他们积极发展好中小城市，对西北部省市区，要鼓励他们精心发展好几个大中城市。比如国家目前的土地政策，还有九年制义务教育经费政策等，都不利于人口集聚。类似的政策应当改进。都应有不同的具体政策措施。
    中国城镇化推进中，要破除行政等级观念，把城市的“市”，还原于本来的涵义和内容，而不是一个行政等级的概念。要根据实际情况认定城镇化的标准，不能仅仅从人口多少、地域面积大小来界定。看一个地方是不是城市化了，主要是看其是不是达到了城市化水准。浙江温州等地，要求建立镇级市，就是对那种以行政理念对待城市化的一种反思和冲击，有其合理性，应当值得中央层面思考。国外有的市就几万人。前几年，浙江湖州市有位政府领导去国外友好城市考察，向对方介绍说湖州市在浙江省是个小市，只有 200多万人口，人家外国人听了傻了眼，老外说 200多万人还是小市啊，殊不知，我们这200多万人口的“市”，是包括了非城市人口，是行政概念上的“市”。
    推进城镇化，要着眼于依托产业的发展。没有产业的跟进，城镇化就容易造成“空心化”，吸纳不了广大农民进城镇就业。实践证明，以产业带动城镇化发展才有生命力。当前，很重要的一个方面是要大力发展第三产业。李克强总理指出，服务业就是最大的就业容纳器。目前，我国尚有许多服务业领域需要我们去大力拓展。比如养老产业尤其是养老服务业，空间很大，还需要各地着力培育发展。养老产业可以说是一个朝阳产业。据了解，目前我国养老产业市场需求大约一万多亿，就业岗位数千万个。仅浙江一地，到2020年，按1∶4比例，即1个护理员照顾4个老人，全省就需要护理人员 280万左右。许多国家把发展养老产业、尤其是养老服务业，作为应对危机、解决就业的主要举措。贵州省提出把贵州打造成全国的养老基地，此举如果成功，不仅解决大量就业人员，还可为贵州创造上亿GDP。浙江省近期出台政策，护理专业毕业并与养老机构签订 5年以上契约的，本科生补助4万元，专科生补助2.6万元，中专生补助2.1万元。这些举措，旨在扩大就业，推动养老服务业的加快发展，对于推进城镇化具有积极作用。
    推进城镇化，要探索建立多元投入机制，拓宽民间资本的准入领域和渠道，激活社会资本，用市场化的办法建立新型的城镇建设投入机制。要改进我国不同层级政府之间在公共服务方面的事权和财权，界定好政府公共服务边界。这方面也要打破政府大包大揽、无所不能的观念，发挥市场作用和民间力量的作用。例如，城镇建设中的一些交通设施，娱乐设施、包括一些医疗、养老服务等设施，甚至教育事业，都可以制定政策，探索吸取民间资本投入的办法，解决好推进城镇化建设钱从哪里来的问题。打破搞城镇化就靠卖土地的旧框框、老办法。更何况现在不少城市政府手上已没有多少土地可卖了。
    推进城镇化，要统筹城乡、兼顾好农村的发展。决不能形成一边繁荣昌盛，一边破败衰落的畸形城镇化。所谓新型城镇化，我的理解，其中主要的一个方面，就是不能靠剥夺农民、牺牲农村为代价，而是要城乡互动，比翼齐飞。各地政府，都要学会“两手抓”，要高度重视农业、农村的发展，把农业、农村的发展作为城镇化的基础和必要条件。要充分认识到，只有农村发展了，粮食这个基础稳定，农副产品供应充足，才能更好地推进城镇化的发展，城镇化才不会有后顾之忧。要加大对农业、农村的投入，在制订好政策的基础上，鼓励工商资本进入农村，发展农业；要从公有制实现形式上、从生产关系和生产力如何相适应上，用马克思主义理论分析和说清楚当前农业生产力水平低下的根本原因，探求提高农业生产力的途径，走出一条有适度规模的、集约化、低成本、高效率的农业产业化新路子，推进农业稳定、健康发展；要寻找和研究一些平台和抓手，促进农村物质文明和精神文明共同发展，推进新农村建设，提高农民生活水平。
    （作者系浙江省人民政府参事室主任）作者：潘海生