适应新型城镇化的交通发展

  新型城镇化发展对交通运输的需求
    新型城镇化发展道路，从交通运输的角度看，就是要从空间视角，从全区域的角度关注城镇化发展的动力成因、布局形态，关注具体区域的阶段性发展态势、功能定位，关注由于人口的“非农化”带来的集聚分布情况和由此引发的新的交通需求。
    根据交通运输部规划研究院和中国城市规划设计研究院的研究报告，“十二五”时期，从我国城镇化的空间变化趋势看，东部地区以城市群为特色的城市网络化格局将进一步发展；中部地区点轴式发展仍将是主要特点；西部地区以中心城市为核心的发展格局将进一步增强。总体上看，城镇群作为城镇化的主体形态，将会在完善城镇化空间格局和城镇体系，推进城镇化进程中发挥突出作用，作为实施城镇化战略的重要一环，小城镇的发展也会得到加速。由此，城镇化所带来的交通需求，主要表现在：一是城镇旅客出行量快速增长；二是客货运需求结构发生变化，出行目的多样化、个性化需求提高，中转换乘的需求大幅增加；三是城际交通高速化、快速化通道需求增加；四是城市交通基础设施压力增大，特别是大城市内不同城镇组团间的大运量快速通勤的公共交通需求加大；五是城市过境交通比重增加，城市群区域内各城市过境交通流量需合理组织疏导；六是城市密集带资源日趋紧张，对交通运输的集约化、生态环保提出更高要求。根据发达国家的经验，人均GDP达到4000 6000美元时，城镇居民一般每年平均出行35 40次。我们按平均值38次测算，预计到“十二五”末，我国城镇居民每年平均出行次数约为280亿人次，平均每天约有近7600万人次的出行，以城镇居民年平均出行距离112公里测算，每年将产生3.1万亿人公里的运输需求，与此同时，按一般城镇居民出行次数是农村人口的7倍经验值测算（即按照农村人口年均出行 5.5次和平均出行距离22.5公里测算），农村也将有800亿人公里的运输规模，也就是全社会旅客总运输规模为3.2万亿人公里，出行总次数达到23次左右，是现在的1.3倍，出行平均半径将突破100公里。
    按照我国以城镇群为核心的“多元、多极、网络化”发展格局（“多元”是指不同资源条件、不同发展阶段、不同发展机制和不同类型的区域，要因地制宜制定城镇空间组织方式和发展模式；“多极”是指依托不同类型、不同层次的城镇群和中心城市，带动不同区域的发展，落实国家区域协调发展总体战略；“网络化”是指依托交通通道，形成中心城市之间、城镇之间、农村之间的紧密联系、要素自由流动格局），其对交通具体的需求也分为三个层次。第一层次是城际干线交通功能需求，主要表现在东部城镇群与内地之间、东部沿海城镇带内部城镇之间的多式联运，东西部城镇群之间和西部城镇群之间的运输通道的联系需求等。第二层次是城镇群内部的差异性交通需求。主要表现在由于地区间和基础条件差异，东中西部城镇群分别在不同发展阶段和不同空间形态的交通需求。如处于城镇化初期中的地区（中西部欠发达地区），交通需求出行距离较短，城市客运交通压力不明显；处于城镇化发展加速起步阶段的地区（中部6省、成渝、贵昆、关中、河西地区等）交通需求急剧增加，要求物流速度加快，货运通道需求增大，居民出行距离加大，城镇机动化水平迅速提高；处于城镇化发展进入成熟期的地区（东部和东北部地区、长三角、珠三角、京津、辽中南、长株潭地区等）交通需求出行次数越加频繁，交通的便捷性以时间半径来度量，出行距离大幅增加。在城市交通模式上追求运量大、速度快、节能、环保的公共交通系统，综合运输体系建设也成为重要的需求。第三层次是中心城市拓展和郊区化引发的交通需求。主要表现在：一是过境交通改善需求。要求处理好交通节点城市的外围交通，合理绕行和城市交通流与过境交通混行干扰的需求。二是郊区化引发的交通改善需求。由于工作地和居住地的分离在城郊间产生大量的潮汐交通现象，即上下班高峰通勤流。三是城乡发展一体化引发的交通需求。要求将城市与小城镇及近郊的交通统筹协调，一体化发展；将农村交通的发展纳入政府公共服务的重要内容，实现城乡道路客运基本公共服务均等化。
    目前我国交通运输对城镇化发展的适应性
    总体上看，我国交通运输网络基本形成，较好地支撑了城镇格局的形成。但还存在一些问题亟待解决。
    （一）基础设施供给的适应性方面
    一是相关交通发展规划缺乏统筹协调。如城市和城际交通在规划中的不协调，受体制约束的各行业类规划，注重自身角度的发展需求，存在线网与线网之间，各种运输方式在综合枢纽尚不能有效衔接，难以实现资源整合等。二是城镇（群）际的干线交通体系不够完善。国际门户节点城市“门户——腹地”范围狭小或产业空间与交通腹地空间不一致。以上海为例，上海的经济总量在全国居于前列，在大城市中排名最高，但是上海经由铁路网辐射全国的腹地很小。又如中部的武汉地区属于华东经济区范围，应强调与上海口岸的衔接，但从铁路的可达性来看，它又属于北京的交通腹地，明显与产业空间不一致。类似的还有，北京—天津作为政治中心组团，有太多的铁路线和航空线路在此交汇，人流交通流量大，却无法与其产业定位相匹配，而华南的广州和香港，南北向过境交通相对发达，而向其内陆腹地湖南、广西的连接则相对不足。东部沿海城镇带交通通道能力极不均衡，特别是铁路差异较大，有些通道绕行严重。东西部核心城镇群连通体系中交通枢纽数量不足，现有规划中的大通道被异化为城际交通，断头路现象普遍。造成大通道的大不通小通，整体不堵局部拥堵的情况。西部区域不论公路和铁路的发展整体上仍较落后，大通道建设仍需加强。三是在城镇群内部和中心城市的发展中，交通尚未形成放射线+环线的体系，已建成的也存在功能上的不合理。
    放射线+环线的路网体系一般是围绕经济中心城市的圈层体系形成，需要构筑围绕港口城市、商贸中心城市等的交通集散体系，而我国目前的城镇群中却大都围绕政治中心展开，城镇群内部通道的交通功能配置也不尽合理，需要城镇紧凑发展的地区，往往缺乏铁路或快速城际轨道交通，需要功能差异化的城镇体系，往往缺乏通道型的高速公路连接，反而是城际短途交通系统偏多等。高速公路走廊与区域中小城镇发展战略不相协调，未能充分促进小城镇的形成与发展。同时，有统计资料表明，我国建制镇90％以上都是依赖于过境公路发展起来的，也叫公路街道化。依公路两侧发展起来的小城镇不仅造成交通安全隐患，也影响小城镇居民的生活质量，这是在今后小城镇发展中需要引起高度重视的。
    （二）交通运输服务的适应性方面
    从运输保障能力看，我国车船飞机运力快速增长，沿海港口货物和集装箱吞吐量连续多年保持世界第一，铁路完成的旅客周转量、货物发送量、货物周转量、总换算周转量均居世界第一位。就存在的问题而言，一是服务质量不能满足国家经济社会和人民群众的出行需求，特别是在服务的内容、服务的方式、服务的规范等方面差距较大，目前应该说基本解决了“走得了”，尚未能解决“走得好”；二是由于多种因素作用，运输安全的隐患较多，特别是道路交通安全事故频发，近年来，通过多方努力，显下降趋势但未能得到有力控制，交通安全依然是政府在安全领域中的工作难点和重点；三是城乡客运一体化的体制机制障碍尚未彻底消除，有关公共财政保障制度需进一步落实。
        交通发展的目标与政策措施
    根据新型城镇化的发展需求和交通发展现状，交通部门在推进城镇化的进程中，要切实把握以下重点：
    坚持科学发展理念，突出发展重点。交通运输的发展规划要由“被动适应”向“主动引导”转变。更多地站在综合运输体系建设的角度，从综合交通走廊、交通圈层结构以及运输方式和功能的合理组合等要素考虑，整合资源，发挥大部制的体制优势和各种运输方式的比较优势，实现发展模式由“依靠单方式规模扩张”向“复合式有效衔接”转变，以交通发展的先导和引导作用，促进城镇布局优化，减少地区差别，推动城镇化未来的结构调整。
    加强区域性综合运输通道建设。重点支持发展城镇群之间的运输通道。有意识地在城镇走廊或占据重要交通区位的“河流走廊”“峡谷走廊”等进行综合线位规划，重点在东部沿海城镇带、长江发展轴等区域规划能力扩容和多种运输方式共用线位的空间。健全东西部城镇群之间的交通连接体系，加快发展西部城镇群之间的快速客货运输体系。主要是构筑西部核心城市城际“点到点”的快速客运系统，加快铁路快速客运专线和高速公路建设。
    加强综合交通运输枢纽的建设，实现多种运输方式的零换乘和无缝衔接。统筹协调全国综合交通枢纽布局规划，合理规划和界定不同层次的交通枢纽，加快建成一批功能完备、适地适情的现代综合交通运输枢纽，以信息化技术为支撑，完善联网售票、动态监控、运行安全、高效便捷的交通运输客运系统。
    认真实施公交优先战略，推进城乡客运一体化。以推行“公交都市”建设为载体，在新型城镇化发展中，坚持以城市公交布局为主轴引领城市发展，将公交的配套型发展转变为引领主导型发展，合理划分城市功能区，使大部分居民在功能区内基本满足工作生活需求，大幅度降低城市交通的潮汐现象。通过实施科学的规划调控、线网优化、设施建设、信息服务等措施，提高公共交通的吸引力，从源头调控城市交通需求总量和出行结构。城市周边 20公里范围内城乡客运班线公交化改造率达到85％以上；城市建成区公交站点500米覆盖率达到90％以上，实现主城区内500米上车，5分钟换乘。2万人口以上的居住小区配套建设公共交通首末站或换乘枢纽。
    在推进城乡客运一体化进程中，力争用5年时间基本建成分工明确、衔接顺畅、安全高效的城际、城市、城乡、镇村四级客运网络，实现全国乡镇通班车率达到100％，县域内20公里范围内的农村客运线路实现公交化运行率达到30％以上。城镇化的发展必将形成公路网络越来越多的节点，这将大幅度提升公路客运的规模和客流频率。抓住城镇化的这一增流效应，改革农村客运线路管理方式，依据经济发展水平和客流情况，稳步推广农村客运片区经营模式。加快完善城市公共交通和农村客运的公共财政保障制度，构建多级公共财政保障体系，使城乡居民共享基本公共服务。
    新型城镇化是国家经济社会发展的重大战略。在这一重大战略的实施中，交通运输部门承担着重要使命，必须以改革创新的精神，不断探索新情况，研究新问题，确保交通发展始终运行在科学发展的轨道上。作者：冯正霖