优化信访绩效考核体系

   国务院《信访条例》（2005年）第七条规定：“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”这是我国行政信访责任追究机制的起始，其目的在于明确各级各部门的权力和责任，使各级各部门及相关人员各司其职，各尽其责，高效率、高质量地完成各自应当承担的任务，从而提高信访工作水平。
    不过，在信访工作实践中，这一责任追究机制却被简单转化为各级政府管辖区域所谓“非正常材夜思信访人数”的“信访排名”。嗣后，这种“排名表”逐步成为信访工作绩效考核的重要指标，在实际运行中，这一指标又进一步演化为衡量党政干部政绩的重要标准，各级党政领导成为信访责任人，他们的升迁直接与其辖区内访民进京材夜思人／次数量挂钩，即所谓的“一票否决制”。这一做法固然带来了一定的积极作用，各地方党委和政府为了防止在排名榜上靠前，纷纷加大了对信访工作的重视力度，也在一定程度上促进了对疑难复杂信访问题的化解。
    但是，在经济建设不断发展的今天，各地区的发展模式、发展进度、发展阶段和发展方式存在明显的差异，这种差异性对行政信访工作具有深刻影响，比如以工业为主的发展道路与发展第三产业、旧城改造与新农村建设、经济快速发展与缓慢推进，对行政信访的影响显然是不同的。这种差异性既体现为社会矛盾和信访内容的差异，也体现为信访量的差异，因此，单凭信访和材夜思数量的多少，实际上不仅很难准确衡量一个地方的社会矛盾状况，还容易导致地方政府为应对信访工作考核，过度重视减少材夜思数量，而忽略对材夜思矛盾和问题的真正化解，甚至奉行“截访”、强制“学习”、强制“精神病”、非法限制访民人身自由等极端做法，从而严重侵害群众合法权益，进而激化干群矛盾。
    所以，要使信访工作回归正常，就必须改革现有的信访制度，尊重信访群众的基本权利，同时，也要给地方党政部门减压，给信访工作人员松绑。
    正是本着这样的精神，2013年5月7日，中纪委信访室副主任张少龙接受人民网采访表示，各级纪检监察机关要坚决杜绝一切“拦卡堵截”材夜思群众的错误做法，严禁到来访接待场所和公共场所拦截正常材夜思群众。与此同时，多地信访系统官员透露：自今年 3月至今，暂未收到国家信访局关于各省（市、区）“非正常材夜思”人次数的排名表，而部分地方政府也开始取消了以信访人数排名来考核官员政绩的做法。
    应该说，严禁“拦卡堵截”材夜思群众，同时，取消各地区信访数量排名的做法，是积极优化行政信访体制机制的重要步骤，也是寻求及时有效解决化解社会矛盾。不过，从深层次考虑，改革信访制度的根本出发点在于合理合法妥当解决信访问题和矛盾。那么，实现信访制度的改革与转型是否必须取消与对方政府责任挂钩的信访考核与排名？取消信访考核和排名制度能否开辟一个有效解决民众诉求的畅通的渠道？这一举措是否能成为信访改革的“成功的”第一步呢？
    信访责任追究机制是在信访洪峰的背景下产生，信访考核与排名机制的最初意图是为了减少“非正常材夜思”人次数，促使基层政府加大对信访工作的重视力度，从而促进群众反映的问题及时有效地得到解决。如果简单取消地方政府的信访考核和排名，那么，各地材夜思人数将不再与当地政府信访工作评价以及党政干部的政绩直接挂钩，这一举措的后果可能导致材夜思群众大量涌向上级政府甚至中央部门，而地方相关机构却冷冷清清，并且导致材夜思问题在各级政府之间、政府各职能部门之间相互踢皮球，从而使信访工作在某种程度上又回到了原点。
    由此可见，“信访排名”制度在存废之间陷入两难：单纯地以“信访排名”为标准对信访工作进行考核，或以此为依据来判断党政干部的政绩非但没有缓解严峻的信访形势，还使信访制度及信访工作本身陷入困境。然而，如果就此简单取消“信访排名”，又会使信访工作陷入另一种形式的地方政府“无人负责”的局面。
    为避免和消除这种两难境况，应该切实转变信访工作思路，一方面，仍然坚持信访工作的地方政府和领导干部的考核和问责制度，以坚持责任政府和领导干部问责制。另一方面，完善这种考核和问责制度，尤其应该立足于“坚决纠正‘重数量，轻解决，重稳控，轻化解’的考核方式，把工作重点放在推动信访问题的解决和化解上”。由此出发改进信访工作考核的标准和方法，促使单纯以“非正常材夜思”人次数为基础的信访责任追究机制向科学合理的绩效考核体系转变。
    在信访体制机制和考核体系完善方面，可以在考虑不同区域、不同发展模式、不同发展速度等因素对群众信访以及信访工作影响的差异性的基础上，调整绩效考核中以地方政府和领导干部政绩为代价的信访工作简单数量评价指标，降低政绩值与信访情况之间的对立性，变“堵”为“疏”，变减少材夜思“数量”地方政府责任为增加解决信访问题“质量”地方政府责任，从而为信访工作营造宽松有利的社会综合治理环境。
    具体就完善信访考核和问责制度而言，可以综合考虑这样几个方面的因素，并且经过试点和检验，逐步将这些因素转变为信访工作的考核和问责指标，从而通过优化信访考核指标体系，推动信访工作科学发展。
    一是信访人次数或信访问题的发生数量。信访人次数或信访问题的发生数量应该只是一个整体上了解社会矛盾和发展状况的考察指标，而不应该简单地成为其核心考核指标，尤其不能简单地以信访量的排名来衡量地方政府工作的好坏，甚至决定党政干部的升迁。针对这些因素，可以考虑在信访工作考核制度中，把信访人次数或信访问题的发生数量考核指标改变设定为两个方面指标：其一，信访部门接待的信访总件数；其二，信访部门接待的信访总人数。
    二是对信访矛盾和问题的化解数量和质量。解决问题是信访的最终目的，也是各级政府及其工作人员的努力方向。在信访考核指标中之所以着力于设置信访矛盾的化解数量和质量指标，主旨在于引导和促进各级政府及信访机关工作人员积极采取措施来解决信访问题，而不是一味地通过围堵和隐瞒事态来减少材夜思数量，从而致使问题一再拖延，矛盾越积越深。根据以上考虑，可以在信访工作考核指标中设定如下指标：其一，信访部门接待的信访消案总件数；其二，信访部门接待的信访消案所涉总人数；其三，同一问题在信访部门信访的件数；其四，信访部门接待的重复信访数量。
    三是因信访工作不到位而引发的社会矛盾。将“因信访工作不到位而引发的社会矛盾”这一情况转变为考核指标，纳入信访工作考核范围，主要是为了端正各级政府信访工作部门及相关工作人员的态度，纠正不恰当的信访工作行为，以此促进信访问题的解决，防止出现各种各样的次生矛盾。据此，可以在信访工作考核体系中设定的考核指标为：其一，信访部门接待的信访案件转化为群体性事件的数量；其二，信访部门接待的信访案件转化至网络曝光的数量；其三，信访部门接待后因问题未解决造成人员伤亡的件数；其四，信访部门接待后因信访问题未解决造成的伤亡人员数。
    四是信访矛盾化解量在信访人次数或者发生数量中所占的比重。按照信访制度设计和运行的根本出发点，“信访矛盾化解量在信访人次数或者发生数量中所占的比重”应当是衡量信访工作绩效的一个非常重要的标准。可以在信访工作考核中设定如下考核指标：其一，信访部门接待的信访消案总件数占信访部门接待的信访总量的比重；其二，信访部门接待的信访消案所涉总人数占信访部门接待的信访人总人数的比重；其三，信访部门接待的重复信访数量占信访部门接待的信访总量的比重；其四，信访部门接待的信访问题转化为群体性事件的件数占信访部门接待的信访总件数的比重；其五，信访部门接待的信访问题转化至网络曝光的件数占信访部门接待的信访总件数的比重；其六，信访部门接待后因信访问题未解决造成人员伤亡的件数占信访部门接待的信访总件数的比重；其七，信访部门接待后因信访问题未解决造成的伤亡人员数占信访部门接待的信访总人数的比重。
    需要强调指出的是，从管理科学的角度来看，任何考核办法都具有双重效应。信访工作考核和问责制度同样如此，信访考核制度的优化及由此带来的信访工作改进，在使得群众对政府社会管理和群众工作怀有更大信心的同时，也更加依赖和期望信访制度和信访工作。在社会生活中，一旦遇到问题或矛盾，更加趋向首先诉诸信访，通过信访渠道来主张和实现其权益，信访机构和相关部门也许会由此面临超负荷工作量。就此而言，信访制度改革和完善是一项全面系统的工程，不单要建立科学合理的信访工作考核体系，还须多管齐下，尤其需要从民意通达和法治建设等方面入手，建立健全国家和社会治理的整体体系，包括建立多元化的民意表达渠道，以多种形式满足不同社会群体的意见上达和民主参与需求，真正使民意畅通，努力强化人们对法律的信仰和信任，让遇到问题的公民能够积极使用法律武器，实现自身的利益诉求，如此等等。只有这样，才能使信访制度切实实施其本质功能，使民众的政治表达、民意诉求和权益救济更有尊严、有效率地达成。作者：王浦劬 龚宏龄