政府监管需要与行业自律形成合力

   行业自律是市场监管的最高境界，其应是市场自律式监管的主体和常态，市场的良治需要政府监管与行业自律相互协同，形成合力，而不是各自为政甚至相互掣肘。因此，如何取长补短，营造“政府外部威慑－行业内部引导”的治理框架和格局至关重要。实现这一目标至少涉及两个关键点：重构国家监管体系中政府主导的传统监管模式，以及合理划分两种治理主体之间的权限。
    重构顶层设计：对传统监管模式进行修正。这里所说的监管模式主要是从主体和手段两个层面讲的。从主体的角度看，根据多元治理理论和第三方政府理论的阐释，行业协会等社会组织先于政府而存在，是与企业、市场、国家、非正式网络并列的第五种经济制度，其介入市场治理的正当根据在于弥补市场、政府、契约的失灵，政府反过来是对社会组织的补充，二者间能够优势互补并共同构筑了监管体系的整体格局。
    从监管手段的角度看，政府主要依靠的是行政执法等刚性约束，以“公序”的身份发挥作用。行业协会则主要依靠非强制执行的道德引导，即行业自律，以“私序”的身份作为一种合理性存在。“公序”的刚性约束受到法律滞后性和刻板性的掣肘，“私序”的柔性约束又往往陷入道德规范自动遵守实现的困境，而二者如果能够通力合作，“公序”以法律的制裁作为保障，“私序”以自律公约的执行作为抓手，两者相互作用、相互制约，通过良性互动形成合力，则有助于更好地促进市场治理的繁荣。
    而我国的现状是，市场监管由政府强势主导，行业自律被长期忽视，企业的微观市场主导作用和行业组织的行业引导作用均没有得到充分展现。在由上而下的体制设计上，行业协会等社会组织被隔离于监管格局之外，而在由下而上的治理谱系上，中国整体社会组织的发展相对来说比较薄弱，社会自治的力量没有得到充分的发挥。同时，在民间发展中，行业协会自身又主要在发挥利益诉求传递渠道的作用，而不是企业信誉、身份的认证作用，缺乏约束企业的话语权，由此导致企业进入、退出的成本很低，不自律成为某些企业甚至行业的常态，从奶业的整体失信到建筑业、日用品业的价格联盟等等数不胜数。
    综上，体制设计的缺位、公民社会的薄弱、行业协会自身的发育不良使得构建政府监管与行业自律之间的协同关系困难重重。公民社会的培育不是一朝一夕能够完成，行业协会的发育受到顶层设计的牵制。因此，关键的突破口还是在于如何进行体制设计，从国家层面重构监管模式，加速政府职能转变，改变政府主导的现状，以体制设计为抓手，培育公民社会的整体环境，通过法律赋权、政府委托等形式提高行业协会的治理地位。同时，通过政策法律等制度安排，培育行业协会的力量，提高行业协会的话语权和行业代表性，从而调动行业协会的积极性，充分发挥其自律式监管的重要作用。
    合理划分权限：处理好优先排序、边界划分等问题。治理主体权责划分的科学性和合规性是治理模式之间能够良性合作的前提。因此，“自律式监管”与“监管威慑”的协同环境的培育需要首先处理好治理主体之间的优先排序、职能权限、边界划分等问题。
    就优先排序而言，在市场治理中应该首先发挥行业协会的自律式监管的作用，以争取利用业内规则和集体协商将一部分问题消化在行业层次。政府监管所应发挥的则是“监管威慑”作用，这样有利于提升政府的监管高度，使其保有一种超然的监管地位，在一些棘手的行业问题处置上也会留有一定的回旋余地。
    就职能权限而言，这种职能权限的划分应遵循两个原则，一是“利于行业治理”的原则。在行业能够自律式治理的范围内，政府应坚决退出。目前可以考虑的是赋予行业协会一定的前置审批权力和业内惩戒权力，改善对行业协会法律授权、政府委托和会员让权三方赋权均不足的现状；二是“适于行业协会职能承接力”的原则。中国行业协会类型繁杂，不同层级、不同生发方式、不同批准方式、不同管理形式、不同区分度的行业协会的职能承接力也不同。因此，权力让渡必须慎重考虑行业协会的职能承接力，同时，进行权力置换的依法监督，谨防权力失范的发生。
    就边界划分而言，从范围边界上看，目前中国行业协会的治理范围还处在行业核边界内，即局限于会员企业之中，政府应扶持行业协会使其在行业泛边界内发挥作用，即延伸到行业内的非会员中；从层次边界上看，无论是政府还是行业协会都仍然要尊重市场对资源的基础性配置功能，不同在于，行业协会对行业的治理应更偏重于中观的层面，政府则应更偏重于宏观；从事项边界上看，目前我国行业协会对市场进行的治理主要是对市场行为的治理，应该考虑将其纳入到参与市场结构治理的层面中来。
    总之，在市场治理的过程中，我们应该清醒看到，政府和行业协会的作用都有其局限性，既不能仅仅依赖政府，也不能仅仅依赖行业协会，而应该具体地分析二者在市场治理中的作用，正确认识二者在市场治理中的关系，形成政府监管与行业自律的合力才是市场的良治之道。作者：郭薇 来源：学习时报