城乡公共服务与管理一体化推进路径

   当前，江苏省城乡公共服务与管理一体化建设已经进入攻坚阶段，城乡一体化新格局正逐步形成。但是由于城乡间差距的历史复杂性，这种城乡公共服务与管理一体化建设不可能一蹴而就，需要政府的宏观调控来逐步健全城乡公共服务体制，不断缩小城乡公共服务的差距，逐步实现江苏城乡公共服务与管理一体化。
    服务型政府建设：推进城乡公共服务与管理一体化的主导理念。加快政府职能转变，从投资性的经济发展型政府，走向公共服务型的经济促进型政府，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好更有效地提供公共服务，有序主导和整体推进城乡公共服务与管理一体化。构建真正意义上的服务型政府，积极发挥政府的宏观调控作用，无论是经济发达地区还是经济落后地区的公共服务与管理城乡一体化建设工作都离不开政府的宏观调控，统一指挥、统一领导，提高政府工作运作的效率，同时减少资源的无效性损失。创新公共服务理念，以人为本，倡导积极健康的政府服务理念，更好地为公民提供人性化的服务。健全公共服务体制，统筹兼顾，城乡并举，加快推进公共服务城乡一体化发展。
    社会服务职能是服务型政府的主要职能，其他一切职能都处在次要的位置，服从于社会服务职能这一中心职能的实现。在公共服务与管理城乡一体化建设的过程中，由于牵扯到多头利益主体，势必产生诸多的矛盾和障碍，只有政府积极的主导，才能使分散的农村改革得以成功发展，才能使城市愿意帮助农村发展经济和社会事业，才能鼓励社会各界力量的积极参与。在城乡协调发展过程中，政府的支持和参与程度，深刻影响社会参与度和农村面貌改变程度，深刻影响城乡关系的统一与和谐。为此，政府在推进统筹城乡发展过程中必须定好位，有所积极作为，制定城乡产业统筹发展计划，加快城乡产业融合，扶持劳动密集型产业的发展，积极推进城镇化建设，把提供就业岗位作为政府的主要工作，进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，并加大对农村的转移支付力度等。
    城乡管理机构整合：城乡公共服务与管理一体化的组织平台。按照大部门体制的思想，进一步优化政府组织结构，打通各个部门之间的内部协调通道，形成领导体制一体化，建立综合协调机构，形成城市工作、农村工作相互对接、良性互动的新格局，推进政府职能部门的功能向农村延伸，为城乡公共服务与管理一体化提供统一的组织平台。公共服务平台可以为科技类公共服务活动的开展提供优质的基础设施，为科技类公共服务活动的有序开展创设良好的文化氛围，对科技类公共服务的具体运行实施监督管理。
    实现城乡基本公共服务制度的对接，设立专门的公共服务城乡一体化建设机构，职责岗位相匹配，避免权力的交叉。就江苏省目前的公共服务建设的现状来看，经济条件已经不再是阻碍其实现城乡公共服务一体化的主要因素，公共服务城乡一体化建设的主要障碍已经旁落到了其不合理的公共服务管理体制。不仅农村公共服务机构欠缺合理的设置，甚至城市也存在着设置混乱，职责权力相互交叉，政出多门，政策不统一等不合理现象。这不仅大大降低了公共服务建设的效率，同样出了事故老百姓找不到具体由哪个部门负责，使得政府对人民群众的服务落不到实处等。因此，政府应以科学发展观及构建社会主义和谐社会思想为指导，以城乡服务对象一体化，服务程序标准化，服务内容协调化为目标，将城镇现有服务体系和经验，向乡村推广和延伸，促进城乡社会资源共享。此外，政府在服务与管理的过程中应突破原有条块似的管理模式，整合各个相关职能部门的资源，打通各个部门之间的内部协调通道，根据以人为本、服务社区、服务群众的原则来为农民提供高品质的服务。
    从世界各国的实践来看，公共服务的直接责任主体通常都是政府。政府在提供公共服务中所扮演的其实是雇主与担保人的双重角色。公共权力回归社会，是社会现代化发展的途径与结果。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，要“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”。综合来看，公共服务的供给主体主要有两种：政府和第三部门。政府代表着体制内的供给方式，而第三部门则是一种体制外力量，代表着公共服务的体制外方式。体制内的供给者和体制外的供给者需要通过各种方式相互合作，结成伙伴关系同时相互监督、协同发展。
    因此，政府部分社会服务与管理职能应转移给第三部门，促使公共服务与管理供给的主体多元化。第三部门体系创设是城乡公共服务与管理一体化的有效补充。当前中国的第三部门大部分是体制内的，即具有官民二重性，而西方国家的第三部分基本都是体制外的，更有利于为社会提供更加便利的公共服务。健全和完善有关第三部门的法律法规，建立“结构优化、布局合理”的第三部门体系，促使城乡公共服务与管理一体化承担主体多元化。首先，强化第三部门的社会责任，最重要的就是政府要扩大第三部门自主权，使第三部门独立于政府管理之外，使其运作更高效，让第三部门能更好地为社会提供公共服务，减轻政府的压力，优化第三部门各项职能，建立“小政府、大社会”的新型社会。其次，调动社会资源，扩大第三部门的覆盖范围，使其占据到各行各业，均衡分布到城乡的各个区域，尤其是要在农村大力发展第三部门，达到城乡第三部门服务一体化。最后，政府指导第三部门发展，必要时给予一定资金支持，并建立良好的监督体系。
    公共财政向苏北和农村地区适度倾斜：城乡公共服务与管理一体化的制度支持。完善公共财政体系，让公共财政重点向苏北、乡镇和落后地区倾斜，增强基层政府特别是欠发达地区基层政府提供公共服务的能力。江苏省是长江三角洲经济带的重要组成部分，整体来说属于东部经济发达地区。从经济态势上来看，可以分为苏北、苏中、苏南三个递进式经济发展层级。其中苏南经济发展处于江苏经济状况全局的龙头地位，苏中发展较次，苏北地区较为落后。苏南经济基础厚实，区位优势突出，文化底蕴深厚，主要经济指标在沿江地区均占有绝对份额，一直是江苏经济发展的核心区域，经济总量在长三角也是“三分天下有其一”。但是从另一面来看，正因为苏中、苏北的经济欠发达，才蕴含了其经济发展的巨大潜力。从苏中苏北的发展现状我们也能看出，在江苏省政府的领导下，这两个地区的经济发展已经呈现出飞速的发展势头。从经济发展的统计数据来看，苏中苏北的迅速崛起，势必为江苏省推动公共服务城乡一体化建设打下坚实的物质基础。
    因此，推动江苏城乡公共服务与管理一体化，消除城乡经济二元结构，就要政府的政策向农村倾斜，大力发展农村的现代化建设步伐，对农业结构进行战略性调整，以工促农，以农养工，立足于农业的长远发展，与食品消费结构多元化、高级化趋势相适应，由以种粮为主和以种植业为主的传统农业产业结构，向多元化、高级化的现代农业产业结构转变。打破传统的城乡二元经济结构，扩大农产品市场容量及农业经营规模，拓展农业发展空间，增加农民收入，实现农村向城市的根本性转变。
    差异性的尊重与地方特色的凸显：城乡公共服务与管理一体化的现实选择。城乡公共管理与服务一体化并不是城乡公共服务与管理一样化，也不是同步化。江苏城乡公共服务于管理一体化，苏南要先行。苏南是江苏经济最发达的地区，城乡公共服务一体化已初显。苏州作为江苏城乡一体化的综合配套改革试点，近年来，按照城乡一体化发展的现实需求，苏州市率先完善城乡规划体系，加快推进工业企业向规划区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中的“三集中”步伐，优化了城镇、工业、农业、居住、生态规划布局，进一步开拓发展空间。
    鉴于江苏各地区城乡公共服务与管理一体化进展的不同情况，根据现有经济实力和政策，苏南、苏中和苏北三个地区分阶段分地区逐步推进江苏城乡公共服务与管理一体化。利用苏州城乡一体化改革取得的经验，向苏中和苏北推广，主要是推动苏中和苏北进行统筹城乡制度创新，以带动城乡公共服务与管理一体化。苏北地区与苏南相比，经济不可比拟，因此，苏北要取长补短，借鉴苏南城乡公共服务与管理一体化的经验，分阶段逐步推进城乡公共服务一体化。而苏中应该利用已经取得的成果，发展自己的特色，大力建设“金保工程”，推广城乡社会保障“一卡通”，带动城乡公共服务一体化。统筹城乡公共服务与管理一体化，最重要的是建设新农村、发展新型农业和推动农民市民化，即“三农”问题是核心问题，也是城乡建设进程中的重点和难点。最关键、最根本是如何加大措施和力度，来提高农民的经济收入，从根本上解决农村公共服务欠缺的原因，转变农村公共服务的供给方式，建设社会主义新农村。
    总之，推进城乡公共服务与管理一体化，是江苏省统筹城乡发展的重要环节，是贯彻落实科学发展观、构建和谐江苏的必然要求。由于城乡间差距的历史复杂性，这种城乡公共服务与管理一体化建设不可能一蹴而就，需要政府的宏观调控来逐步健全城乡公共服务体制，不断缩小城乡公共服务的差距，逐步实现江苏城乡公共服务与管理一体化。作者：仲兵 刘爱莲 来源：学习时报