大部门制改革下一步怎么走

   我国自2008年启动大部门制改革以来，取得了很大成效，也存在一些问题。在新的起点上，党的十八大报告提出要“稳步推进大部门制改革”，这就明确了继续推进改革的部署和要求。落实这一决策部署，需要总结实践经验，做好方案设计和实施“路线图”，明确大部门制改革下一步怎么改。本文就此进行初步探讨，提出可重点从三个方面推进。
    在条件成熟领域进行机构整合
    从我国转型时期的特点出发，进一步推进大部门制改革，应按照十八大的决策部署，以转变政府职能为核心，统筹考虑，突出重点，循序渐进。那么，下一步改革的重点是什么？怎么改？我们认为，应当以政府换届进行集中改革为契机，综合考虑问题突出、客观需要、共识凝聚、条件具备等要素，抓住那些条件成熟的领域进行机构整合，成熟几个改几个，而不是急于求成，毕其功于一役。具体来说，一是对一些分设过细、职能交叉、矛盾突出的机构，可在职能归类基础上综合设置。例如，在交通、文化、市场监管等领域，改革条件比较成熟，或可作为推行大部门制的选择。二是对职能过宽、权限过大的部门，可适当分解，将有关内设机构与其他部门重组，以保持各部门规模适度和结构平衡。三是对经济社会发展迫切需要的机构，如现代社会服务、能源、海洋事业等机构，可优先考虑。四是对一些职能重叠的党政机构，可借鉴纪委监察、对外宣传等党政机构综合设置的方式，采取“一个机构两块牌子”或者合署办公等形式，统筹考虑机构设置。
    加快部门内部结构调整优化
    大部门制改革不是简单的机构合并，不仅要对职能相同相近的机构采取整合设置，而且还要按大部门的定位和职能，对内部机构进行调整，建立新的治理结构和运行机制，这样才能充分发挥大部门制“1+1＞2”的功能作用。2008年大部门制改革出现的一个“短板”，就是机构归并之后，缺乏对内设机构的梳理重组，有的新组部门像是一个“松散联合体”。例如，部门原有的内设机构大多原封未动，缺乏有机整合，部内机构职责重复的现象十分普遍；有的部门合并后转为部管局，仍各干各的，一些部管局的决策没有提到大部层面统筹协调，只是制定规章时通过一下部，内部关系磨合还有很长的路；部门内部的决策与执行分开，迄今尚未找到一种合理可行模式，对是否分、如何分等问题仍有很大争议。其原因，既与理论准备不够有关，也有缺乏实施细则、组织不到位的因素。如何强化部门内部调整，建立分工合理、协调统一的治理构架，已成为改革中亟待解决的一大难题。
    大部门制改革的一个核心内涵，是实行决策与执行相对分开。从国际经验看，政府内决策与执行分开大致有三种模式：一是英国、瑞典、新加坡等国的做法，内阁部门分设政策局和执行局，执行局专司政策执行，相对独立，形式多样；二是德法等国的做法，内阁部门内的机构主要为职能司局，同时下设或归口管理一些相对独立的执行机构，专门负责某方面的政策执行；三是日本的做法，内阁部门设职能司局，并设相对独立的厅和独立行政法人，承担某方面政策执行。从我国情况看，政府组成部门内设机构的主体是职能司局，负责制定政策和监督执行，执行则主要在地方，这与国外中央政府的职能主要靠自己履行有所不同，因此在我国政府部门内不必像英国那样分设决策与执行机构，但可在某些方面设立专门的执行机构，部分实行决策与执行分开，或许是一个比较可行的路子。
    下一步大部门制改革，无论是已有部门，还是新组部门，都可在探索决策与执行相对分开、优化内部结构上下功夫。一方面要决策权上移，重大事项要拿到大部门层面决策，也可设部级专业决策委员会辅助决策，强化大部门集中统一决策的功能，部门内设职能司局，职责相重的可综合设置，实行“大司局制”，侧重政策制定和监督执行。另一方面执行权要下移，主要由专门执行机构行使，可考虑使部管局侧重政策执行，相对独立，具有专门的管理权、执行权、许可权；一些主要承担执行性、监管性、服务性的部门内设机构，可作为专门的执行局，专事某方面的执行事务；一些部门直属事业单位，可定位为独立法人，承担技术、研究、服务等职能。通过上述内部调整，加快建立决策与执行适度分开的治理结构和运行机制，充分发挥大部门制的功能作用。在地方层面，省级以下的政府部门，职能定位主要在执行执法，可不必再细分决策与执行机构。
    理顺部门间的结构关系
    现代政府由精干大部组成，同时还设有各种执行机构、决策辅助机构、独立机构等。我国的政府机构体系包括组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位等序列。实行大部门制改革，不仅涉及机构整合，而且也要对政府各类机构进行重新定位和关系调整。2008年的大部门制改革，在职能转变、整合机构、明确职责等方面，取得明显成效，集中解决了一批突出问题和矛盾，但对如何理顺部门间关系，特别是按照决策权、执行权和监督权既相对分离又相互协调的要求，建立新的权力结构和运行机制，则关注不够，尚未取得实质性的进展，可以说还没“破题”。调研中可发现，有的政府部门，乃至有的部门内设机构，仍然集决策权、执行权和监督权于一身，造成权力过于集中、难以监督制约、部门权力利益化等问题；有的综合部门既管宏观规划又管具体执行、审批、监管，一定程度上替代了行业部门的执行权和监管权，而有的行业部门却“有职责无手段”，在产业规划、投资、许可等方面缺乏相应权限，对于这种权责不一现象，各界反映较大；有的机构类型不同，但在职能、权限、设置等方面区别不大，没有体现各自的特点，有的部门政事不分，事业单位承担行政职能或行政机构承担事业职能。
    下一步大部门制改革，要更加关注理顺部门间关系，并提上改革的日程，按照决策集中化、执行专门化、监督独立化的思路，加快推进配套改革，力争有所突破。可供选择的路径有：在机构设置上，政府组成部门采取综合设置，向“宽职能少机构”的大部门制过渡；其他类型机构一般采取专业设置，如直属机构专门管理某项事务，办事机构专门办理某方面事务。在权限配置上，决策权与执行权可相对分离，政府组成部门在相关领域集中行使决策权，避免政出多门；其他类型机构在与组成部门职能相重的领域，主要行使执行权、监管权。在组成部门间关系上，应着重解决有的综合部门权力过于集中问题，例如将综合部门涉及行业管理的权限划转相关部门，确保责权一致。在政事关系上，应按照政事分开的要求，对现有机构进行梳理归类，使主要承担行政职能的事业单位转为行政机构，主要承担公益职能的行政机构转为事业单位。在上述调整的基础上，按照大部门制下各类机构的新定位，清晰界定部门之间的职责分工，需多个部门共同管理的事项，要明确牵头主管部门，分清主次责任，健全部门间协调配合机制。作者：沈荣华 来源：学习时

  十八大报告提出我国下一步行政体制改革的重要内容之一是“稳步推进大部门制改革”，并且要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。这要求我们继续十七届二中全会和十一届人大一次会议确定的政府机构改革行动，把大部门制改革推向深入，并在扩大部门和职能横向归并范围的同时，努力探索职能与机构在纵向上的划分和工作机制的建成，将决策与执行适度分开并形成二者相互制约、相互协调的关系。这就是应该积极推进的纵向改革内容。
    深化大部门内纵向决策与执行分开改革，应当找准几个着力点，经过整体和顶层设计，按照长远规划，稳步推进。
    其一，大力促进机构成型。这包括两个层次。一是按照职能相近和内在统一的原则继续进行部门横向归并，将更多应该纳入大部门体系的专业性职能部门整合成综合性强的大部门，使大部门成为政府部门的主流形态，构建较为完整的大部门组织体系。二是在此基础上对基本成型的大部门进行内部决策机构和执行机构的分设。必须确定一个执行机构的类型，它决定着决策与执行分开机制的成败。从我国现阶段的国情来看，编制内的部门内设式执行机构是可选类型。辅之以外部社会组织、企业性质的合约式执行机构，共同构成一个混合执行机构体系。政府部门内设执行机构又分为两种，一种是除了职能简化为纯粹执行性事务之外，其他一切方面等同于部委内设司局或厅局内设处、科的执行机构。由于这种执行机构无法实现上述纵向改革的目标价值，基本上失去了二者分开的意义，故应当选择另一个种类。这种执行机构是区别于传统部门内设机构的半独立式执行机构。它在行政级别上相当于或略高于部委的司局或厅局的处科，与部委或厅局之间存在管辖被管辖关系，属于其下属单位，但地位高于且重于普通内设机构，享有完全业务自主权和准内部事务管理权，包括人事、财务和外部活动权等。只有这样的半独立式执行机构能够将大部门制内纵向改革的价值充分发挥出来。
    其二，积极进行职能整合。一是用政企分开、政社分开、政资分开和政事分开的原则落实职能转变和转移，把属于市场、企业、社会和事业单位等的职能清理出来，交由各自履行或视时机向它们转移，让政府部门真正履行好属于政府的职能。二是进行纵向职能划分，将决策职能和执行职能区分开来，分别配置于决策机构和执行机构。这项工作对习惯于传统行政管理方式的人来说有不可思议的难处，但也正是体现现代政府管理优势的一项内容，应当通过认真学习企业管理和发达国家经验，致力于完成这一任务。三是站在综合性大部门的宏观视野进行决策职能横向整合。整合的方式并非简单的加法式组合，而是在统筹考虑基础上的删繁就简、融化边界与重新生成，达到高度融合后的有机统一。这里是体现大部门制性能的一个关键环节。四是对执行性职能进行专业化划分，使其既能完全满足决策实施的需要，又能最大限度发挥好执行机构的灵活性和效率性特点。
    其三，探索形成工作机制。将决策机构与执行机构二者之间的关系定位于既相互制约又相互协调的上下游兼上下级关系。决策机构居于具有上级属性的上游位置，并围绕这个主轴形成大部门内两者的新型工作关系机制。一是确定部委或厅局决策机构的上位核心地位。只有它能够完整代表整个政府部门行使部门整体性权力，具有对上和对外的关系权，对执行机构有监督考核权，对其主要负责人有依照绩效合约进行的提名和否决权，对其预算有审核权等，对整个部门内同种岗位人员有调配权，并且是政策发布的唯一出口。二是保障执行机构的相对独立自主权，包括对决策机构的监督、建议、评价权，单独预算权，业务处理和内部事务管理不受干涉的权力等。三是明确决策与执行机构的职责范围。决策机构对立法机关承担政治责任和总体管理责任。执行机构承担合约规定的事务责任。四是建立决策与执行机构之间、各执行机构之间的沟通协调关系和潜在的事务冲突处理机制等，保障决策机构和执行机构都能够顺畅运作。