公文规范化漫谈

    《党政机关公文处理工作条例》是推动党的机关公文处理工作科学化、制度化、规范化的重要文件。这一文件的出台和实施，对于保证党的各级领导机关公文运作的顺利畅通，进一步增强党的各级文件的指导性和权威性，有效地传达贯彻党的路线、方针、政策，实现党的领导，具有重要意义。《条例》第一条里对公文制度规范化作了明确规定，是公文工作“三化”的第一化(规范化、制度化、科学化)。可见，搞好公文规范化，是使机关公文工作更好为领导工作服务的重要保证。公文规范化有两个基本内涵，一是指公文办理程序的规范化，二是指公文格式的规范化。这二者之间，前者是后者的保证条件，后者是前者的体现，没有前者的规范化，后一个规范化很难实现。

    从目前情况看，公文制发环节中不规范问题仍然存在，具体表现在八个方面：一是属确需而行文。即行文不是从客观需要出发，而是出于应付工作而行文。有的内容空泛，空话套话连篇；有的不同程度地转抄上级文件。二是越格些本属部门职权范围内的工作，硬要以党委或政府名义行文；有些下级机关越过主管部门，直接向党委、政府要求行文。三是联合行文过滥。一些本应由政府或党委单家发的文件，往往不顾文件内容而要求联合行文。四是文种使用不当。有的不按《条例》规定，从主观意愿出发，随意使用文件种类。突出的问题是任意提高文件规格，还有的“请示”、“报告”不分，“决定”、“通报”混用及“通知”滥用等等。五是格式不规范。违反《条例》规定格式，该有“抬头”的没有抬头，不应有“落款”的随意“落款”；主题词标注不规范，有许多单位草拟的文件根本不标主题词。六是签批不合规程。有的拟稿部门不是先将稿件送办公厅(室)审稿，而是直接送主管领导签批，再交核文部门处理，造成文件逆向运转；有的几个部门联合行文，不履行会签手续。七是标题制作不精。不能准确把握“印发”、“转发”、“批转”的区别，以至标题出现常识性错误，有的标题不能简明扼要概括公文内容，转发、印发件机械地抄写原标题，造成文件标题累赘、臃肿。八是数字使用不当。有的同志办文时，常将正文用以表示时间的数字写成汉字。以上这些问题从一定程度上影响了公文的质量。

如何从根本上解决公文制发的不规范问题，纠正办文工作中的缺陷与错误，提高公文制发的质量与水平，使公文真正为领导机关、领导者服务，进而为改革开放和经济建设服务，我认为主要应当做好以下几个方面工作：

一、提高对公文规范化意义的认识。

目前在公文格式规范方面之所以出现一些问题，除客观原因外，主要是各级普遍对公文规范化重要性认识不够，对有关专业知识学习研究不够。有的人认为，公文的质量好坏，主要看内在思想性，格式上出点小错没关系，也有人认为发文无非是一些程式，照套便可。这些认识把公文的内容与形式割裂开来，对于做好核文工作都是不利的。要认识到，公文的格式规范从形式上保证了公文的合法性、权威性和完整性，假如我们撰制出的文件项目残缺、体式不规范，不仅直接影响领导机关形象，而且影响到文件的严肃性，影响贯彻效果，甚至有可能贻误工作。为此，每一个办公室领导及办文人员都必须提高对公文制发规范化的认识，自觉加强对《条例》和有关专业知识的学习，发挥办公室在办文过程中的主观能动作用。
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2 L6 M" B, X0 t3 ?* M! D/ S, D二、坚持各项办文制度，严把发文审核关。
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《条例》的具体规定，结合实际，针对存在问题，逐步建立完善各项办文制度。首先应坚持两个原则，一是核文把关部门要坚持对文不对人原则。核稿人应站在全局的角度对待办文工作，不能拘泥于拟稿人的意愿，也不能以职位高低作标准，而应以行文规范为准则，确保文件合乎规范。二是协商解决原则。核稿人在自己观点与他人发生分歧时，应抱着谦虚态度，平心静气与别人商讨，以取得共识，不得消极处理，匆匆交差，更不可自以为是，强令行事。同时办文单位应当养成依法遵章办文的自觉性，克服主观随意性，有关领导也应严格把关，从各个方面堵塞办文不规范问题。其次，各级领导以身作则，带头严格把关，是做好规范行文工作的关键。各级办公厅（室）领导应在照章运作、按程序审核签发、确保公文质量方面把好第一道“关口”。严格遵循办文部门领导会签、专业处（室）复核制度，对于手续不全、不符合规定、不规范的应一律退回重办。为确保统筹归口把关，减少办文过程中的差错，各办公部门应建立由一名主管主任（秘书长）对文件审核把关的制度，以利于加强协调、理顺关系，确保行文规范化的实现。

三、规范文件格式种类。

' k# I  q% f# u6 r/ J# A9 U一份完整的文件，除特定的版头外，一般由发文字号、秘级、标题、主送机关、正文、附件、发文机关、“主题词”印刷版记等九部分组成，其中每一部分都有具体的规范和要求。《中国共产党机关公文处理条例》中确定了党委机关常用的14种文种，同时对每个文种的运用范围作了明确的规定，我们应当严格以此规定为准，不能错用和滥用。同是文件，“通知”，“决定”轻重有别，同一个材料；使用的文种不同，份量就迥异。如果文种使用不准确，不但有失规范，也直接影响领导机关文件的权威性。为此，应当一丝不苟、严格划清各类文种使用界限，使每份文件对号入座，各得其所。

四、为办文规范化创造有利条件。
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4 o! J/ g8 i# E6 u3 G$ S% M* t搞好公文制发，基础工作至关重要。根据《条例》规定，党的机关办公厅（室）主管本机关公文处理工作，并对下级机关的公文姓理工作进行业务指导。担负起这一职责，各级办公厅应切实加大工作力度：首先，领导者必须注重对公文规范化的领导。公文规范化不只是秘书部门的事，应当走出这个误区。实际上，在公文运转过申，有许多违反规范化的老大难问题，如“文件倒流”、“联合行文过多”、“文件升格”等，其主要的决定因素在于领导。中央领导曾多次要求，地方县以上负责干部，至少有一人学会文法，以便负责修改文电字句。所以，我们提倡领导干部学点公文学，以使公文规范化工作纳入有序状态。其次，从事公文处理工作的同志要严格把关，认真负责。重点把好五关：一是程序和手续关。履行签字手续、相关材料是否齐全，不符应回。二是文种关。要按有类规定对号人座，发何种形式，尽量使用法定文种，不能错用、滥用。三是把好内容和文字关。内容要有思想佳，符合政策，符合逻辑；文字要用公文特定的语言：一要庄严，二要平实，三要简洁，禁官话、套话。四是格式关，主要是版面安排合适，字体型号得当，字行字距，日期版记等是否符合要求。五是行文规则关；一看行文名义是否恰当，党委的主报党委，政府主报政府；二看是否越级行文，如确需，应抄报所越的一级；三看是否多头报送，应确定一个主送单位，特别是请示；四看是否在职权范围内行文。党政办公厅（室）可以根据授权代党委或政府行文，其他部门只能向下级相关部门行文，不能向下级发布批示性公文（以正式文件形式向下级机关提要求任务，并令其落实）。第三是要加强业务建设。要采取理论与实践相结合的措施，对基层办文工作进行指导，通过组织业务培训、印发学习材料、现场参观、定期检查、研讨交流以及好公文评选等形式多样的活动，创造一个有利于公文处理规范化的良好环境，促进各级办公系统公文处理规范化水平的提高。
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  Z  X, s6 u& `, E总之，公文规范化是一项非常重要而又艰巨的任务，作为职能部门，应当增强使命感、责任感和紧迫感，积极努力，不断探索，勇于实践，务求实效，优质、高效地做好文件制发工作。由此来讲，领导的重视和公文处理人员的努力都是重要的，二者的关系也是辩证的相辅相成的：领导的支持可以创造一个好的环境，促进秘书人员的积极性，秘书人员认真负责地做好工作，积极提出好的建议，同样可以赢得领导的重视和支持，把工作做得更好。
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　中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号，以下简称《条例》）已于今年7月1日起正式施行。公文是领导机关决策内容的重要载体，也是推动决策落实的必要手段。公文内容的规范化，代表着一级党委、政府或部门的水平，也反映了其工作作风和文风。按照新的《条例》要求，党政机关公文内容规范化应把握以下原则。
* |# d7 H7 |" F3 w# \: x: M+ y6 V　　一、实事求是的原则
　　公文作为党政机关实施领导、履行职能、处理公务的文书，首要的也是最基本的要求，就是必须全面准确地反映客观实际，做到实事求是。
0 L/ [9 H# ?* @. }　　发文要立足实际。党政机关要根据实际需要发文，不能发的坚决不发，可发可不发的不发，能够通过其他方式解决问题的不发正式文件，真正做到发文确有需要、确有必要。在公文起草中，要全面、准确、客观地反映实际情况，公文所提政策措施和办法必须切实可行，公文只有得到有效执行，才能真正实现发文机关的意图。
　　拟文要切合实际。公文中提出的措施要具体可行，能够解决实际问题；阐述的内容要重点突出、观点鲜明，不渲染夸大、不主观臆断；使用的语言要庄重平实、严谨规范、简洁明了，有话则长，无话则短。
) o( u/ @) E+ W/ N　　办文要结合实际。要紧密结合本地本部门实际，严格规范办文流程，着力提高办文水平，使公文处理符合程序，所提拟办意见和建议符合公文的意图和领导机关的要求。
, i4 C% ]7 O3 U& |+ C　　二、准确规范的原则
. J1 P( s; u: G3 k6 K! m$ ?　　《条例》明确规定：“党政机关的公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法律和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”为确保党政机关公文内容准确、规范，要重点把好公文质量关和公文出口关。
　　把好公文质量关。质量是公文处理工作的最高要求。具体讲，就是要把好七关。
　　一是把好发文关。公文文稿审核的重点第一项就是“行文理由是否充分，行文凭据是否准确”。这是公文文稿审核工作的首要任务，也是各级党政机关办公厅（室）应当承担的重要职责。在行文理由方面，是否需要发文、需要以什么形式发文，是公文文稿审核的第一步，也是从源头上减少发文数量、纠正行文错误的重要关口。在行文依据方面，公文文稿的来龙去脉必须可追溯、公文的行文关系必须有依据。是根据领导同志的批示、指示起草的，还是根据上级的统一部署和安排起草的；行文依据是有关法律法规的规定，还是部门职责权限，或是补充、修订以往相关规定。只有合法合规、有理有据的公文文稿才能进入到下一步程序中，否则公文文稿要退回报文单位并向其说明情况。
　　二是把好政治关。首先是是否符合党的路线方针政策。公文文稿“内容是否符合党的路线方针政策”是公文文稿审核的重点。不管是哪一级机关制发的公文，也不管是什么形式的公文，都必须符合党的路线方针政策，不得与其相违背。这是公文制发最重要的政治原则。同时，执行政策不是机械地照抄照转，必须与本地区本部门的具体实际相结合，提出切合实际的具体落实办法和措施。其次是是否完整准确体现发文机关意图。《条例》将“是否完整准确体现发文机关意图”列为公文文稿审核的重点之一。审核公文文稿必须完整准确体现发文机关意图。公文写什么、怎么写，都由发文机关确定。审核公文文稿时必须在完整准确体现发文机关意图上下功夫，保证公文的内容、形式甚至语气语态都与发文机关的意图相符。
2 {) A" B9 J4 M4 z: |* ]　　三是把好政策关。按照《条例》要求，公文文稿审核要将“所提政策措施和办法是否切实可行”作为重要内容。公文主要是指导工作实践的，其内容必须在现实中行得通、起作用，这样才能使发出的公文有指导作用，体现党政机关的意图。同时，公文文稿内容“是否同现行有关公文相衔接”是公文文稿审核的重点、难点，也是比较容易出现问题的方面。现在我们制发的公文，既包括本级党政机关的现行公文，也包括相关部门的现行公文，更包括上级党政机关的现行公文。因此，在审核公文文稿时，要注意仔细对比相关规定，防止出现不同部门对同一事项的规定相互掣肘甚至抵触的情况，防止出现补充规定与原有规定相互矛盾的情况，防止出现下级机关的规定与上级机关的公文不一致或者不匹配的情况。公文文稿审核中做好同现行有关公文的衔接工作，使各地各部门的公文在总的原则和精神上一致起来，同时避免出现越权干涉其他地区和部门职权范围内事务的情况。
　　四是把好法律关。按照《条例》规定，“公文内容是否符合国家法律法规”是公文文稿审核重点之一。在公文文稿审核程序方面，要将合法性审查制度化、规范化，凡是部门起草的政府行政规章、规范性文件以及涉及公民、法人和其他组织权利义务的公文文稿，必须送交政府法制机构进行合法性审查，确保公文内容合法合规，确保党政机关依法决策、依法执政、依法行政。
　　五是把好内容关。不同的公文种类、公文内容通常采用不同的结构，但公文结构都应当做到有逻辑性、条理性，层次分明、完整统一。公文材料要准确，材料和论点必须统一。公文观点必须鲜明有力，充分体现发文机关的意图。公文判断要正确，要对客观实际进行科学分析，使用词语恰如其分，表述准确无误。
　　六是把好程序关。党政机关及其部门的公文制发办理程序，是指一系列相互关联、衔接有序的若干工作环节和步骤构成的公文办理过程，包括组织起草、协调会签、会议研究、文稿审核、报批签发等固定程序。党委、政府或部门在起草政策性文件时，不能随意省略或减少公文处理必要的工作程序，不能把很严肃的事情轻率地处理了，要避免因减少办文程序造成工作被动。
9 i% w: T7 E; G, q1 y& B  Q　　七是把好文字关。公文字词使用要规范，避免出现错别字、简化字、异体字，公文中一般不使用繁体字、大写汉字。公文中的词语要恰如其分、搭配正确、通俗易懂，不允许随意简化、编造词语，要尽量避免使用冷僻难懂或会引起岐义的词语，公文中一般不允许使用网络语言。公文的标点符号使用要规范，经过修订的新的GB/T15834《标点符号用法》国家标准已于2011年12月30日发布，从2012年6月1日起正式实施，各级党政机关和各部门要认真遵照执行。 　　把好公文出口关。要切实强化责任意识和质量意识，把“质量第一”贯穿公文处理的各个环节和全过程，体现到公文的思想内容、文字表述、运转环节等各个方面，真正做到严谨细致、精益求精，努力实现零差错、零失误。要认真把好公文出口关，对于事关全局或涉及政策性的重要公文，党委、政府或部门主要负责同志都要认真审核，严格把关，必要时要经党委或党组会议讨论研究决定。最后要经党委、政府或部门的办公厅（室）审核或复核，公文中如有政策性内容改动，要报经原审批的负责同志审核确认，确保公文办理的各个环节符合发文程序后，方可上报或下发。
$ |* i) M* u" x, K, k　　三、精简高效的原则
- }% E/ G: M- ?9 ?8 S　　（一）文风要清新。党政机关的公文要充分体现准确、鲜明、生动的文风特征。做到意尽言止、条理清楚、内容准确、文字精练。一是向上级机关报送的“请示”“报告”和“意见”类公文，要简要直陈。请示事项要一文一事，准确简练，表述到位即可，切忌提出不适当要求；报告工作要重点突出，详略得当，不能平铺直叙地泛泛议论；意见类公文也要符合政策，内容具体，切实可行，层次清楚，行文准确。二是上级机关对下级机关的批复类公文，批复意见必须明确，对不同意的事项必须写出不同意的理据和明确意见。上级机关下发的通知类公文，要按隶属关系行文，使之做到准确、及时、迅速，内容精炼、操作性强。三是平行机关和不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题的公函类公文，商洽函要把商洽的工作缘由、所商洽工作的情况、函请的要求写清楚，询问函同样要把问题写具体，答复函要针对来函内容作出具体答复。各种公函语言要朴素，要求要得当，内容简明扼要，一事一文，一般不作论述。
+ G3 a; M' ^- s  y; P　　（二）语言要精炼。党政机关的公文要求用最准确的语言、最精炼的文字来表述其意图，避免用词失当，防止拖泥带水、冗繁累赘；要求结构严谨，防止疏忽漏误，避免发生歧义，不使用模棱两可的双关语。要适当选用一些群众语言，并注意恰当运用语法、修辞、逻辑手法进行表述，以提高公文的语言效果，充分反映公文的内容。
8 ^$ [! f& Q3 Z) S　　（三）表述要规范。党政机关公文要突出指导性、针对性和操作性，内容必须真实有据，情况可靠，数字准确无误，观点正确，提法妥当，措词要求符合实际，切实可行。公文写作和办理必须准确、迅速、规范、及时和有效，充分体现党政机关严肃庄重的精神风貌和严谨周密的工作作风，以提高公文工作效率和整个机关的工作效率。上报或下发的公文主送谁、抄送谁，都应该弄清楚，不能超越其职权范围给不相隶属的机关或部门部署工作。要根据公文结构层次，条理清晰地叙述，准确把握上行文、下行文、平行文的特点，按照不同文种、不同内容的要求，准确、恰当地表述，以达到发文的最理想效果。
　　（四）篇幅要简短。要着力解决制发文件中“长、空、散”的现象，提倡“短、实、新”的文风，篇幅力求简短，不要拖泥带水；讲实话、求实效，切忌浮华夸饰；要有新情况、新政策，避免陈词滥调、鹦鹉学舌。要注重效用，突出主题，做到意尽言止、条理清楚、内容准确、文字简练。要大力倡导清新简练的文风，上报党委、政府批转的公文一般不得超过2000字，下发的公文除重大工作部署性文件外一般不应超过3000字。
　　（五）内容要会签。一是部门报送党委或政府审批的公文，以及党委或政府转请部门研究办理的公文，凡涉及其他部门职责内容的，主办部门要主动与相关部门充分协商。经协商取得一致意见后，由主办部门主要负责人与相关部门负责人会签或联合报党委或政府审批。部门之间有分歧意见的，主办部门主要负责人要亲自协商，协商后仍不能取得一致意见的，主办部门要列明各方理据，提出办理建议，与相关部门有关负责人会签后报党委或政府决定。不得把未经认真研究、协商会签的公文报党委或政府审批。更不能说假话、打埋伏，把应该会签的事项隐瞒或省略。二是部门下发的政策性公文，如涉及其他相关部门的职责时，必须与相关部门会签，在征得同意后方可下发或联合下发。如果相关部门意见不一致，则应暂缓行文，经协商一致，或将不同意见同时报上级机关研究作出决策后再行文。三是征求意见类会签公文，其内容如涉及一个部门的几个处室，则由其部门的主办处室牵头，会同有关处室共同研究，提出准确合理的意见或建议后，由主办处室写出综合文字说明，报经部门主要领导同志签批同意后，方可向来文单位反馈书面意见。
　　四、安全保密的原则
　　党政机关的公文中涉及大量党和国家的秘密，安全保密是公文处理工作的底线。涉密公文在拟制、办理、管理的每一个环节都有安全保密问题，任何一个环节存在安全隐患，都有可能出现失泄密问题，给工作造成被动，甚至给党和国家事业带来损失。因此，我们要从维护国家安全和利益的战略高度，严格遵守国家保密法律法规，强化保密管理措施，确保公文使用安全、传递安全、销毁安全，坚决杜绝失泄密事件发生。
  Q' @: G0 i& J: X+ y* t% G　　国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2008年5月1日起正式施行。规定了政府信息公开的范围和程序，同时也提出了公开的例外，即应当予以保密的信息，包括国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私等政府信息。工作秘密事项是指除了绝密、机密、秘密材料外，各级国家机关在其公务活动和内部管理中产生的不属于国家秘密而又不宜对外公开的事项以及不能发表和传递给任何人的情报和资料。这些信息大多通过机关公文、简报、信息、报表、电子邮件等方式呈报、发送或传递。这些事项一旦泄漏，虽然不会直接危害国家的安全和利益，但却会不同程度地影响国家机关公务活动的正常开展和内部管理的有序进行，影响国家机关顺利履行国家赋予的权力和职责。具体工作中要把握好以下原则。
+ A  f; L3 E8 s　　机关保密工作要做到四严。一要严守保密规定。要遵循“积极防范、突出重点、既确保国家秘密又便利各项工作”的保密工作方针，在工作中努力消除可能造成泄密的隐患，堵塞可能泄密的漏洞，对文件中涉及党和国家的秘密或工作秘密、商业秘密信息，严格控制知密范围，教育涉密部门的工作人员严格遵守保密纪律，确保各类秘密安全。二要严格保密管理。涉密文件材料的起草、传阅、印制、保管、销毁等环节都要严格遵守保密制度，确保不流向社会。三要严格规章制度。要依据中央和国家有关法规、制度，本着缺什么补什么的原则，进一步修订完善本部门保密制度，强化安全保密责任制和责任追究制，坚持“谁主管、谁负责，谁使用、谁负责”，真正把各项制度和规定落到实处。四要严格保密检查。要加大对涉密计算机信息系统的检查频率和覆盖面，充分运用现代化的保密技术手段，对涉及国家秘密多、密级高、易发生泄密的部位加大督促检查的力度，增强发现和消除泄密隐患的能力。
　　政府信息公开要把握好三原则。一是“谁公开谁审查”的原则。县级以上人民政府及其部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并明确专门人员负责政府信息公开的日常工作，对拟公开的政府信息进行保密审查，要明确规定、明确人员、明确职责。二是事前审查的原则。保密审查是政府信息公开的程序性要求，是信息公开前的一个“过滤器”，必须在信息公开前进行，以免国家秘密、工作秘密、商业秘密以及其他不应当公开的信息不当公开。即使是应当公开的政府信息，也要在其内容以文件等形式正式产生后再向社会公开，绝对不能在起草或酝酿阶段就提前向社会公开发布。三是依法审查的原则。确保主体要合法，程序要合法，依据要合法，遵循国家法律规定的审查标准进行。