对加快推进城乡公共服务均等化的思考

在“十二五”加快经济社会转型跨越发展的大背景下，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出，“要坚持民生优先，推进城乡基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。”这既是当前和今后较长时期经济社会发展的重要任务，也是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的关建。近期，区委办组成调研组，围绕加快推进全区基本公共服务均等化问题，深入有关乡镇、部门进行了实地调研，提出了一些探索性的建议，以供参考。
        一、实现城乡基本公共服务均等化的基础条件
        近年来，我老秘网区始终坚持统筹城乡发展战略，以推进新农村建设为切入点,坚持以工促农、以城带乡，统筹城乡协调发展，采取了一系列行之有效的措施，积极探索推进城乡基本公共服务发展的新路子，取得了突破性进展。
        一是具备了实力较强的经济基础。始终把加快发展作为第一要务，坚持不懈抓项目、兴产业、夯基础，成功引进华能、海螺、酒钢等国内500强企业入驻我老秘网区，有力地带动了全区项目建设和投资增长，为经济快速发展提供了强大动力。区二次党代会以来，先后实施重点建设项目566项，其中过亿元项目122项，完成投资244亿元；主要经济指标连续保持两位数增长，经济综合竞争力位居全省前列，跻身中国西部百强县之列。截止2011年底，地区生产总值达到86.6亿元，地方财政收入达到2.22亿元。经济实力的增强，为实现城乡基本公共服务均等化发展奠定了良好的物质基础。
        二是建立了城乡一体的工作格局。坚持统筹城乡，协调推进各项社会事业，先后建成平凉五中、区实验小学、特殊教育学校等72所学校，实施市二院门诊综合楼、**医院住院部大楼、乡镇卫生院和社区卫生服务中心等医疗卫生项目25个，建成乡镇综合文化站12个、农家书屋163个、农民体育活动场所65处，广播电视村村通完成入户21860户，城乡基本公共服务条件得到显著改善。全面提升社会保障水平，在全省率先实施了城镇居民基本医疗保险，在全市率先实施了被征地农民和村干部养老保险，城乡居民养老、医疗、就业和低收入家庭上学、住房等保障体系进一步完善。
        三是构建了初具规模的城镇架构。突出扩容提质，提升品位，城镇规模不断扩大，城乡联系日趋紧密，城镇化水平快速提升。中心城市建成区面积达到36平方公里，城市化水平达到52%；新建改造城市道路33公里，铺设给排水管网184公里，管道燃气入户5万户，建成便民市场20个，城市综合功能明显增强。以城区为中心，不断加强崆峒、白水、草峰、白庙、大寨等一批中心小城镇和中心村建设，形成了以312沿线为重点，南北二塬同步跟进的放射型城镇体系。坚持新农村建设整川整塬整乡推进，先后建成新农村示范点82个，打造了一批各具特色的新农村示范村。
        四是夯实了较为坚实的设施基础。围绕创建黄土高原地区统筹城乡发展典型示范区，大力推进基础设施建设，相继实施了平定高速、通乡油路、通村硬化路等一批惠民道路工程，结束了我老秘网区没有高速公路的历史，实现了乡乡通油路、50%的村通硬化路、58%的村通公交车。大力实施以泾水北调为重点的农村安全饮水工程，解决了11.5万人的安全饮水问题，农村自来水入户率达到84%。城乡电网改造全面完成，先后建成750千伏高压输变电站工程和3所供变电站，全区供电能力达到197.5兆伏安。不断加强通迅设施建设，实现了村村通电话、乡乡通互联网，城乡基础条件持续改善。
        五是形成了整体推进的工作态势。围绕破解制约城乡社会一体化发展的体制机制问题，全力统筹城乡社会事业规划建设，整合优化城乡教育、卫生、文化、体育等资源，加大财政性资金支农投入力度，得到了广大人民群众的热烈拥护和积极支持，城乡一体化发展的政治优势和群众优势表现突出，为进一步推进城乡一体化发展奠定了基础、积累了经验、打开了局面。目前，我老秘网区城乡公共服务和管理一体化正由自发统筹向自觉统筹转变，工作重心由城市为主向城乡统筹转变，城乡发展模式由外延拓展向内涵提升转变，在全区上下形成了推进城乡公共服务和管理一体化发展的强大共识。
        二、推进城乡基本公共服务均等化的现实问题
        虽然我老秘网区在推进城乡公共服务和管理一体化发展上已有一个良好开端，形成了城乡一体化发展的良好态势，但从总体发展目标和区位优势上来看，城乡发展不够协调等问题仍然比较突出。主要表现在：
        1.公共服务资源配置不平衡。大部分农村学校缺少活动场所和教学实验设备，特别是农村幼儿入园难的问题依然比较突出；城乡卫生资源分布不均，70%的医疗服务资源集中在城市，只有30%在农村，并且都是些低水平的医疗服务；文化、体育等设施主要集中在城市和中心小城镇、中心村，偏远乡村相对缺乏。特别是农村公共服务领域人才非常紧缺，据调查，农村现有医疗卫生技术人员296人，其中具有大专以上学历的9人，仅占3%；农村中小学英语、音乐、美术、信息技术学科缺编十分严重。同时，农村就业服务和社保项目少，安全生产监控不力，社会治安防控松懈。
        2.农村公共服务网络不完善。随着经济的持续快速发展，我老秘网区农村基本公共服务发展取得了显著成绩，但总体上看，无论是农村义务教育发展、农村卫生体系建设、农技推广体系完善，还是农村文化、体育建设，距离实现城乡公共服务均等化、城乡公共服务一体化还有很大的差距，主要表现在农村医疗卫生和文化体育网络比较薄弱，农村卫生室建设仍然滞后。全区现有标准化村卫生室94个，覆盖率仅为37%，而且大多数村卫生室条件简陋，流程不够规范，存在医疗安全隐患；农村文化体育建设相对滞后，各项文化活动、业务工作不能满足广大农民对文化体育生活的需求。
        3.城乡基础设施建设不协调。农村公路相对于城市道路来说，质量、密度和标准较低，公路养护较差，尤其是农村大多数公路桥涵、防护、安保设施配套不到位，乡村道路没有排水防护设施。农村安全饮水方面，仍有9个乡镇55个村281个社9650户4.05万群众及21所学校4414名师生的饮水难问题尚未得到解决；农田水利设施建设薄弱，总量不足，加之后期投入不够，部分设施损坏严重，不能顺畅运行，难以适应农业结构调整的布局和满足农业灌溉的需求。农村生活环境有待进一步改善，特别是大部分农村地区道路两边杂草丛生和垃圾乱堆乱放，村庄周围的生活垃圾清运不及时，集镇的生活垃圾只是进行简易填埋、覆盖，未能进行无害化处理。
        4.城乡社会保障标准不统一。虽然已经建立起了农村社会保障体系，但与城镇居民相比还存在一定差距。仅就保障标准而言，农村社保、低保的发放水平和医保比例低于城镇居民。城镇五项社会保险参保人数已达到16.6万人次，年征缴各类社会保险基金2.4亿元以上，基金支出1.7亿元以上，城市医保报销比例达86%以上，而农村新型合作医疗报销比例最高的为75%，较城市低11个百分点。从最低生活保障来看，农村最低生活保障标准为人均每年1488元，仅占城镇最低生活保障标准的36%，同时，由于户籍原因，生活在城郊地区居民的低保发放水平仍然按农村标准执行。
        5.公共服务社会化发展滞后。在中央财政转移支付不足、省市财政分配失衡的情况下，政府提供服务的多少和好坏，主要取决于地方经济发展水平。就我老秘网区而言，一方面能带动农民增收、为政府创收的龙头企业相对较少。另一方面，在现行体制下，社会力量受到政府政策、产权界定、投资回报等因素的影响，还难以大规模进入农村公共服务的供给领域，社会闲置资源比较多，既影响农村经济社会的发展，还造成农民对政府的不满。从公共服务供给来看，政府仍然是单一的供给主体，无法满足农民对公共服务多样性和高质量的要求。
        三、制约城乡基本公共服务均等化的主要原因
        分析当前存在问题的原因，主要是长期以来城乡二元结构形成的思想观念、机制体制等障碍尚未根本消除，从而导致了城乡基本公共服务的不协调发展。
        1.思想认识依然不到位。一方面，由于长期受城乡二元结构体制的影响，重城市、轻农村，重市民、轻农民的思想观念和倾向还难以从根本上消除，农村与城市在投入体制、保障体制、教育体制、卫生体制等政策体制上的差别还难以迅速消除，加之农民文化水平较低，思想保守、容易异化、难以组织等，使得一些进城务工经商的农民工在社会保障、医疗、子女入学、工伤意外保险等许多方面，仍然存在歧视或制度性障碍。另一方面，随着形势的变化，农民出于对土地权益以及农村计划生育政策等方面的考虑，不愿跳出“农门”，产生了新的“恋土恋乡”情结，不同程度制约了城乡一体化进程。
        2.财政资金投入不均衡。从制度设计层面上看，我国实行分税制财政体制改革后，形成了财力向上集中，事权逐级下移的局面。特别是乡镇政府的事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的支出，这种公共服务职责和财力的不相匹配，使基层政府履行公共服务成为“巧妇难为无米之炊”。同时，从本级政府的角度看，城镇偏向型的公共产品与服务供给制度造成财政资金在城乡间投向的非均衡性，各级财政对城镇公共产品的投入有余，对农村的投入明显不足。城镇居民可以享受包括基础教育、社会保障、公共卫生医疗等为数众多的公共产品和服务，而广大农民却没有完全享受到应有待遇。
        3.制度机制体系不健全。近年来，我老秘网区按照城乡一体化的发展理念，全力推进统筹城乡发展，加快推动公共基础设施向农村覆盖延伸，努力缩小城乡发展差距，农村面貌有了较大改善，城乡之间的协调性有所增强，但城乡关系中的深层次体制障碍尚未得到根本性突破，城乡基本公共服务体制仍带有二元特征且难以有效衔接，尤其是公共财政体制、城乡户籍制度、土地流转、失地农民保障等机制制度还不够完善，与户籍制度相配套的教育、医疗、就业、社会保障等方面的制度改革还没有完全到位，这不仅将农村人口排除在城市相对完整的社会福利体系之外，还削弱了农村基本公共服务供给的保障能力。
        4.考核评价体系不科学。长期以来，由于我国把GDP增长作为政府目标考核指标体系的重要内容，过分追求对一些硬性可量化经济指标的考核和评比，而与广大城乡居民生活密切相关的医疗卫生、文化教育、社会保障、环境卫生等民生方面在考核指标体系中体现不明显。就我老秘网区而言，虽然提出了加快推进基本公共服务均等化的总体要求，但还没有形成清晰统一的基本公共服务均等化的范围与标准，还不能客观有效的将基本公共服务均等化实现情况完全纳入政府绩效考核，城乡公共服务综合绩效评估仍处于探索阶段，责任化体制和政府绩效评估体系还不够健全，导致了城乡基本公共服务供给的不均衡。
        5.单位职能分工不明确。从政府层面来看，中央到地方在承担公共服务的责任上还没有一个明确清晰的界定，也没有形成一个完整的关于农村基本公共服务的具体目录和责任边界的政策文件，上级政府过多的把事权交给下级政府，大多数农村公共服务的事权由区（县）乡政府承担。从政府部门来看，各级政府部门之间存在职能交叉、多头审批、多头监管的问题，导致责权不清、协调成本高、组织绩效低、行政资源配制不合理。同时，受政府政策和产权界定的影响，私人投资难以大规模地进入农村公共服务供给领域，各种非政府性质的社会化服务力量得不到正常发育，公共服务领域缺乏生机与活力。
        四、加快城乡基本公共服务均等化的对策措施
        从当前我老秘网区城乡一体化发展现状和制约因素来看，必须革除城乡分割的体制障碍，通过统筹城乡基础设施和社会事业建设，统筹城乡劳动就业和社会保障等手段，在城乡之间合理配置公共资源，逐步实现公共服务均等化。
        1.推动政府转型，加快建设公共服务型政府。坚持把实现公共服务均等化作为政府的主要职责，进一步转变政府职能，提高服务效率，不断满足人民群众日益增长的公共服务需求。一是更新思想观念。推进城乡基本公共服务均等化，是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的关建。各级各部门应牢固树立民生优先的理念，切实把加强政府公共服务建设的重点放在改善民生上，推动政府由经济建设型政府向公共服务型政府转变。二是促进职能转变。各级政府应正确处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束的关系，不断创新公共服务体制，优化公共服务结构，整合公共服务资源，加大公共服务投入，切实把主要人力和资源配置在公共服务等职能上，建设有限高效政府。三是明晰职责分工。按照责权配置相匹配的原则，科学界定区、乡镇（街道）、村（社区）的基本公共服务支出责任，明确基本公共服务供给职责，切实解决有责无权、有权无责的问题，形成各司其职、各尽其责、分工合作、提高效率的工作格局。
        2.推动改革创新，加快构建一体化制度体系。以统筹城乡改革发展为突破口，着力构建城乡公共服务管理一体化新格局。一是改革创新户籍管理制度。逐步破除城乡二元经济结构，从观念上消除“城是城，乡是乡”的划分，建立城乡统一的户口登记管理制度，加快实现城市和农村居民的自由流动，真正让农民享受到与城市居民同等的政策待遇，获得同等的公共服务。二是改革创新公共供给机制。继续深化教育、医药卫生、社会保障等体制改革，建立和完善城市优质教育资源向农村流动机制，健全城市医院与农村医疗服务机构双向转诊制度和基本医疗保障制度，努力形成统一有效、覆盖城乡的公共供给体系。三是改革创新公共财政制度。进一步理顺区、乡财政分配关系，优化财政支出结构，健全财政支农资金稳定增长机制，加强对重点支出项目的保障力度，使更多的财政资金向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向偏远乡村和困难群众倾斜。四是改革创新农村金融体制。深入推进基本公共服务投资体制改革，大力培育区域金融主体，加快建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融支撑体系，积极引导金融机构网点向农村延伸，扩大农村基础设施建设和公共事业发展的稳定资金来源。
        3.推动资源整合，加快社会事业的均衡发展。大力实施以城带乡、城乡互动的发展战略，加大公共服务资源向农村倾斜力度，逐步缩小城乡基本公共服务差距。一是整合教育资源。全面落实《崆峒区中小学校2009—2015布局调整规划》，推进农村中小学布局调整，改善农村教育教学设施装备和办学条件；进一步加强城乡教师培训交流，优化农村师资力量配备，提高农村教育教学质量，促进城乡教育均衡发展。二是整合卫生资源。扎实推进乡镇卫生院、村级卫生室标准化建设，加强农村卫生人员培训，形成以区级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、中心村卫生室为基础的城乡医疗卫生服务网络，实现城乡卫生服务体系并行、卫生基础网络并轨、卫生资源联动。三是整合文化资源。加快“四馆四中心”、乡镇综合文化站、农民体育健身工程、农家书屋等文体设施建设，积极开展“千村百乡”文化对口帮扶和农村文化人才培训工作，大力构建覆盖城乡的现代公共文化体育服务体系，满足农民对文化体育的需求。四是整合社保资源。不断加大财政对农村社会保障的投入力度，全面落实被征地农民的社会保障政策。进一步健全和完善城乡统一的劳动就业服务体系，努力实现城乡劳动者同等就业，让更多的农民成为有稳定职业的产业工人和有稳定居所的城市居民。
        4.推动基础建设，加快基本功能的有效对接。坚持把推进城乡公共服务均等化的重点放在加快农村基础设施建设上，加快推动农村综合功能与城市对接。一是加强城镇体系建设。加快对柳湖、泾滩、保丰、十里铺、天门以及崆峒镇、峡门乡所辖村社进行有序改造，使城市近郊区率先迈入城镇化行列。加快中心小城镇和中心村建设，全力构建以城区为中心，312沿线及南北二塬乡镇为多点的“一心多点”梯度分明、结构合理、各具特色、布局有序的城镇体系。二是加强道路网络建设。在积极配合完成好“四高、三铁、一场”建设任务的同时，大力实施村村通等级路、村道硬化、通乡油路养护、集镇客运站建设等工程，努力形成以市区为中心、干支线相结合的公路交通网络，使农村融入中心集镇、中心城区的交通快速通道，切实增强支撑农业和农村发展的能力。三是加强水利设施建设。在做好基本农田水利设施建设的基础上，加强小型农田水利工程、小流域综合治理等项目建设，重点抓好泾河灌区节水改造和泾河防洪减灾工程，加快中低产田改造，增强农业发展后劲；大力实施农村安全饮水工程，进一步加强农村饮用水源地保护，努力实现农村安全饮水全覆盖。四是加强电力通讯建设。加快实施农村电网改造、“乡乡通宽带、村村通电话”、广播电视村村通三期等工程，有效满足城乡发展特别是工业化、城镇化建设的需要，进一步提升广大农民群众的生活质量和水平。
        5.推动多元参与，加快公共服务社会化进程。不断理顺政府与社会的关系，完善市场投融资机制，实现基本公共服务供给多元化、高效率。一是创新公共产品供给模式。采取政府购买、合约出租、特许经营、政府参股、优惠政策等方式，引导社会力量参与基本公共服务供给；通过财政划拨、专项资助、授权委托等方式，引导社会团体、行业组织、社会组织等参与基本公共服务供给，形成政府主导、市场引导和社会参与的公共服务供给模式。二是引入供给竞争激励机制。根据农村公共产品的不同属性，整合各类社会资源，采取以土地资源为主的公共自然资源向市场经济需要的公共资本转化等方式，鼓励民间资本积极参与农村公共产品供给，或由政府与私人共同供给，政府在政策上给予优惠和适当财政补贴，以缓解农村公共供给资金不足问题。三是建立公共服务监管体系。积极探索建立涵盖基本公共服务投入、设施条件改善以及公众满意度等内容的基本公共服务均等化指标体系，全面加强人大、审计、行业中介组织、传媒和公众对政府提供公共服务的监督和问责，加快形成城乡基本公共服务监管体系，确保基本公共服务的供给效率和使用效率。