以土地制度变革推进城乡统筹发展

   随着城市化进程的不断推进，外出打工和进城农民的增多，土地分散经营的弊端日益显现，土地规模化经营的时机已经成熟。应当推动土地集中经营，让真正从事耕作的农民发展规模化生产，富裕起来，这是统筹城乡经济社会发展，推动农业现代化和城市化水平的必由之路。作为江苏省首批万顷良田建设工程试点地区，南京市六合区通过4年多的实践，以“农民得实惠、发展得空间、产业得集聚、环境得提升”为目标，探索出农民“离土不失地”的土地综合整治“六合模式”，不仅有效解决了耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，更是走出了一条通过土地综合整治，实现土地资源集约高效利用，切实落实科学发展观，破解城乡二元结构，统筹城乡协调发展的新途径。
    六合的做法与实践成效   
    六合是南京的“江北门户”，是中国雨花石的主要产区，民歌《茉莉花》的发祥地。全区面积1485.5平方公里，现辖10个街道、2个镇，1个省级经济开发区。共有133个行政村，93个社区居委会，农业人口41万人，农村建设用地29万亩（其中农民居住用地约20万亩），按照农村人均居住占地100平方米的标准计算，全区农村居民用地适用量为6.15万亩，全区农村居民点土地整理的潜力可达到14万亩。六合区于2008年9月启动万顷良田建设，确定了3—5年实施面积不低于15万亩（１万公顷）的总盘子，分4个项目区实施。基本原则是“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”；基本路径是“农地重整、村镇重建、要素重组”；主要步骤是“建、拆、整、流、转”（即建新房、拆旧房、整理土地、流转土地、转移农民）。六合区制定的第一批、第二批万顷良田建设工程规划方案分别于2010年2月、2012年5月获得省国土资源厅批准。目前全区安置区建设已完成了14.3万平方米；搬迁村民7227户，占应搬迁户的85%；完成土地整理9万亩（规划面积11万亩），其中流转土地6.2万亩，种植作物41317亩，租金到位49628.72亩。通过居民点和工矿用地的复垦，全区可新增耕地13801亩，置换建设用地指标12472亩。
    六合区万顷良田建设工程被作为“惠民工程、沃土工程、挖潜工程”，得到了广大群众、国土资源部、省国土厅的充分肯定。围绕“农民得实惠、发展得空间、产业得集聚、环境得提升”四个目标进行探索和实践。
    离土不失地、离地不失利、居住社区化、生活城市化、富裕了农民
    拆迁是万顷良田建设遇到的一大难题，搬迁涉及面广，牵扯人多，社会敏感度和关注度高。能否得到农民的理解和拥护关系到万顷良田建设的成败，关系到社会的稳定和谐。六合区在工程推进中，始终站在农民的角度去考虑他们的利益诉求，把维护农民利益作为万顷良田建设的出发点和落脚点，保证农民“离土不失地、离地不失利”。具体做法是：在旧房拆迁上，制定合理的房屋补偿标准，让农户“以旧换新”普遍有盈余。拆迁补偿“就高不就低，给足给到位，额外给优惠”，最大限度地让利于民，惠及百姓；在小区建设上，提供就近集中安置和镇区安置两种方案供农民自由选择；在户型设计、公共服务、配套设施等各个方面充分考虑群众需求，并在安置区附近为农民预留菜地；在分配新房时，探索出“先选房、再设计、后摇号”的安置机制，由区纪委和公证机构进行全方位、全过程监督。对孤寡老人统一安排入住老年公寓或公租房；搬进镇里集中点的农民，将土地流转后，有的进工厂务工，有的进城做生意，有的当了高效农业企业的产业工人；在土地流转上，保证稳定收益。在不改变农民土地承包经营权的基础上，积极与有实力的农业企业洽谈合作，推进整理后的农田规模流转，发展现代高效农业。基准租金按每亩每年450斤稻谷的市场价折算给农户，让农民“离土”也能取得高于种地的稳定收入。在没有企业租赁土地的情况下，由各镇先行保底流转。
    通过“旧房换新居”，拆迁农户的房屋资产平均升值2—3倍；通过土地流转和各项补贴，农民获得稳定收益；通过劳动力转移，工资性收入大幅提升；入住集中安置区后，享受到了更好的公共配套和公共服务，生活质量显著提高。通过实施万顷良田工程，农民向城镇化过渡，实现了就地、就近就业，农民变成市民，住房改善了，收入提高了，住在小区，拿着工资，实现了“农民得实惠”的目标。
    连片改造、土地流转、规模高效、贫地变良田、激活了产业
    通过科学规划，连片改造开发，万顷良田建设重在“良”字上下工夫。首先，打破传统以村为界、以组为片的模式，把旧村落、散居村小组一并纳入规划中，统一进行中低产农田（果园）连片改造开发；其次，把基本农田保护、果园基础设施建设、土地开发整理、农业综合开发和水土治理等统筹结合起来，依据“谁破坏谁治理、谁开发谁受益、谁投资谁使用、谁合作谁经营、谁入股谁分成”的土地开发复垦整理原则，努力使基本农田和其他农林产业相互促进、共同发展。最后，统一制订安置小区、土地整治等建设标准，土地整理后机械耕作率达到100%，灌溉率达到100%，中低产农田打造成了“田成方、渠成行、路成网”的连片高标准农田，给规模化农业生产提供了有效发展空间。目前已经整治完成的9万亩土地中，6.2万亩已签约流转，找到了“婆家”，现代农业产业项目逐渐发展起来。通过万顷良田建设，六合区打造了一批农业科技项目，吸引了伊利、雨润、枫彩等知名农业开发企业入驻，提升了一产；为工业企业落地提供了土地要素保障，解放了更多的农村劳动力进入工业企业，支撑了二产；农民集中居住后，实现了人口、市场需求和公共服务资源的有效集聚，促进了服务业发展，繁荣了三产，实现了“产业得集聚”的目标。
    增减挂钩、置换用地指标、城乡要素互动、拓展了发展空间
    按照“城乡建设用地增减挂钩政策”，腾挪出的用地指标让全区很多“抓着一批项目在找地”的工业园区，打开了发展空间。农村土地整治使得农村向小城镇、工业化方向发展。通过大规模的农地整理，扣除安置区建设占用，可以形成 3595亩农转用、3584亩占用耕地指标。按现行国家用地计划分解，六合区每年的农用地转用计划仅仅约800亩，3584亩相当于六合4—5年才能争取到的用地指标。目前六合区已形成土地挂钩指标1233亩，有效解决了新城建设、园区建设、重大基础设施建设和新市镇建设的用地指标难题，并通过转移支付等形式，促进了“以城带乡、以工促农”城乡统筹机制的形成，实现了“发展得空间”的目标。
    绿色发展、转变生活方式、改变农村面貌、提升了生态环境
    按照“农民生活富裕、农业生产先进、农村生态良好”的要求，六合区充分发掘生态、环境、历史、文化等资源，着力打造美丽乡村，实现绿色发展。一方面通过引进农业科技项目，发展高效农业，培育生态绿色产业，依靠青山绿水来增加收入，富裕农民；另一方面通过集中居住，农民真正享受到了清洁、舒适、便捷的生活环境，彻底改变了农村面貌。通过万顷良田建设，极大地改善了农民的生活环境、农村的生态环境、农业的生产环境，推动了农民生产生活方式的转变，实现了“环境得提升”的目标。
    六合模式的实践意义与理论价值   
    六合区以万顷良田建设工程为抓手，通过转变现有资源配置格局、转变传统农耕作业方式、转变固有农村散居模式，探索统筹城乡发展新路径的经验，对于探索我国土地制度创新，推进农业现代化进程，实现城乡统筹发展具有重大的实践意义和理论价值。
    六合模式是农业现代化道路的新探索
    农业现代化不仅是农业生产手段的现代化，还包括农业制度的变革，是一个从传统农业向现代农业转变的过程。推进农业现代化，必须立足我国基本国情，充分考虑我国农业现代化新阶段所遇到的主要障碍和需要解决的突出问题。着力解决好如何完善农村土地制度、如何加快推进农业科技创新、将来谁来种地、农民工如何融入城市等问题。目前，我国有 2.2亿个农户，户均土地经营规模不到0.6公顷，基本上是一家一户的小农经济。由于规模小，劳动生产率低，机械化水平低、农产品成本高，农民从事农业的相对收入低，难以形成带动我国农业发展的规模经济。坚持家庭经营不动摇，绝不是固化目前分散的、小规模的土地经营方式。因此，走中国特色农业现代化道路必须对现有土地制度进行变革。
    土地承包制度曾经成功推进了社会经济的发展，解决了中国人的温饱问题，提高了农业生产水平。但是随着经济社会的发展，土地承包制度的局限性逐步显现，要把农村劳动力、土地资源、农业机械、科学技术这些生产力解放出来，就必然要调整农村生产关系，土地流转就成为农村土地使用制度改革的必然趋势。我国是世界上农户土地经营规模最小的国家之一，随着农村劳动力持续向外转移，必然伴随土地不断向种田能手集中、土地经营规模逐步扩大的过程，这是我国农业现代化的客观趋势。随着农民不断向城镇稳定转移，在有条件的地方按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励和引导农民流转土地承包经营权成为必然选择。
    土地是农业生产和农村稳定的物质基础，也是农民赖以生存与发展的基本保障。土地问题敏感度高、政策性强、影响面广。坚持土地公有制和严格尊重农民的土地使用承包权，在此基础上推进农民土地使用权有偿流转，切实保障农民土地使用权的合法权益是土地制度变革的立足点，也是我国社会安定和农业发展的根基。现阶段，农村土地流转制度创新，需要更加宽广的视野。从统筹城乡发展的战略高度来看，围绕破解农村空心化、村庄空废化、主体老弱化难题，探索以废弃宅基地为主的农村建设用地有偿退出的新机制，有序推进田、水、路、林、村整域性的土地综合整治与流转，是一条可行的途径。
    显然，六合区实施的万顷良田建设工程所涉及的不仅是土地治理本身，更是农业现代化道路的新探索，预示着一次深刻的农村土地革命。经过30多年改革发展，我国正面临进一步深化农村改革的问题。我国农村需要经历两次分权改革：一是已经完成的从土地集中统一经营转变为家庭承包经营，实现所有权与经营权分离；二是由小生产向大生产转变，变承包经营权量化为股权，通过产权虚化或产权证券化推动农业组织方式变革，促进规模经营，扩大农民财产性收入比重。目前许多地方正在探索，六合区的万顷良田工程建设所做的深入探索与实践，无疑具有重要意义。
    六合模式是“三化”破解“三农”问题的新探索
    工业化、城市化、市场化是推动“三农”发展和现代化建设的强大动力，农业劳动生产率和综合生产能力的不断提高，也是工业化、城市化、市场化水平不断提升的必要条件。六合区实施的万顷良田建设工程正是用工业化、城市化、市场化的理念与路径破解“三农”问题的新探索。一是用工业化理念发展农业。用大工业的组织方式发展农业，促进工农产业相互融合发展。二是用城市化理念发展农村。通过土地整理，促进适度集中，加快农村社区化进程；完善土地流转机制，促进农民从业方式转变。三是用市场化的理念富裕农民。让农民真正成为发展致富的主体，促进城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民获得土地收益权和财产权，不断增加农民财产性收入。
    社会主义市场经济条件下，要发挥市场在配置资源上的基础作用，土地作为最基本的生产资料也不例外。将土地承包经营权的流转引入市场，通过市场机制实现土地承包经营权的流转，符合社会主义市场经济发展的要求。六合区实施的万顷良田建设工程，将农民的承包经营权由村集体统一组织流转，流转平均价格为每年400元／亩，采用年租金形式结算。这种做法，一方面使得土地利用率实现最大化。通过承包经营权的流转，能使善于经营土地的农民获得更多的土地，使已经离开土地或欲另谋出路的农民可以放弃耕种，找到更适合自己的选择，从而使土地的使用价值最大限度地发挥出来；另一方面，农民可以获得财产性收入，加快推进城镇化进程。土地承包经营权作为我国农民的一项财产权，只有将土地承包经营权作为农民实实在在的资本，允许其自由流转，农民利用这一资本获得稳定的财产性收入，解决好从农村转移出来人口的再就业和收入可持续问题，农民才能放心地进城务工，在城镇安家落户，从而有利于加快城镇化进程。
    六合模式是实现城乡资源集聚的新探索
    集聚效应是指各种生产要素和产业在空间上集中产生的经济效果，以及吸引经济活动向一定地区靠近的向心力。实践证明，集聚发展可以把服务、土地、劳动力等优势聚集在一起，形成规模效益，产生辐射带动效应，成为加速工业化和城镇化进程的有效途径，同时也成为经济发展的带动平台、体制和科技创新的试验平台。随着工业化、城镇化和农业现代化进程的加快，对资源刚性需求持续上升，保护资源与保障发展的压力将更加突出，建设用地供应与需求的矛盾日益加剧。要解决这些矛盾，只有在节约集约上寻找出路，从盘活存量上寻找空间。六合区实施的万顷良田建设工程，探索了一条集聚资源、统筹发展的科学路径。
    一是农村耕地资源集聚。保有耕地数量，提高耕地质量，是万顷良田建设工程的基本任务。农地整治一般增加5%左右的实际种植面积，村庄搬迁则是100%复垦成为有效耕地。经过统一规划和综合整理，建成规模成片的优质“大田”。
    二是建设用地资源集聚。拓展新的建设用地空间，最大的潜力在农村存量建设用地上。建设万顷良田工程，必然带来建设用地资源的集聚。通过城乡建设用地增减挂钩的途径，把农村散乱、粗放、低效的建设用地，如撤并的村落、搬迁的学校、废弃的道路、淘汰的矿窑、破产的乡镇企业等，复垦或调整置换成建设用地。按照建新拆旧、集中集约的要求，把农民整村转移到中心镇以上，建成公寓式住宅，可以节约70%以上的建设用地。随着农村人口转移，逐步压缩农村建设用地供给，在优先安排农民安置房、基础设施等配套建设用地后，节余的用地指标可以规范、有序地调剂弥补先进制造业和现代服务业用地缺口。
    三是劳动力资源集聚。当前，农村劳动力收入结构、就业方式发生了重大变化，主要收入不是来自农业，而是二、三产业。实施万顷良田建设工程，将村庄向中心镇集中，带动大批的农村人口向乡镇以上转移和集居，实现劳动力供给与需求的就近对接，帮助农民就地、就近就业，实现稳定有序的非农化转型，既扩大了本地劳动力资源优势，又在一定程度上缓解了由于农村劳动力跨区域流动引发的住房、医疗、上学等社会问题。
    四是市场需求与服务资源集聚。需求是市场经济发展的原动力，大量的农村人口，蕴藏着巨大的消费潜力。城镇化水平滞后，制约了农村居民消费水平的提高和消费结构的升级。农村传统的散居方式，对应的是日出而作、日落而息的生活方式，匹配的是自产自用的生产方式，其远离城市、远离市场客观上制约了需求欲望和消费倾向。实际上，人口的持续集聚，会不断产生新的、更多的消费需求。实施万顷良田建设工程，引导项目区内农民到中心镇居住，不仅可以将分散的需求集中呈现，形成新兴市场，而且可以进一步挖掘和激发潜在的消费需求，并放大集聚需求的乘数效应，促进服务业繁荣发展。
    六合模式是构建城乡统筹发展动力机制的新探索
    万顷良田建设工程通过构建城乡挂钩的运作机制，为城乡统筹发展提供了强大动力。随着城市化进程的加快，越来越多的农用地转化为建设用地，而农民并没有在这种转化中得到相应的利益。农民进城务工，在就业和社会保障等方面还存在着诸多制度障碍和成本门槛，难以享受与城市人一样的待遇，形成了“进不去、留不住”的局面。而地方政府在推进城市化进程中又过分依赖土地财政。分税制改革后，土地的出让金作为地方财政的固定收入划归地方政府所有，这是政府难以遏制土地开发冲动的一个重要原因。城市化进程中农村集体土地的征收，以及城市旧城区住房改造拆迁与土地出让，都存在着巨大的利益转移，也存在着巨大的利益冲突。从而造成了传统城市化进程中，土地城市化与人口城市化错位发展的局面。
    六合区实施的万顷良田建设工程，实行城乡建设用地增减挂钩，通过改变土地级差受益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿，通过占补平衡和项目挂钩，从城市土地收益中以较大比例返还给农村，用于土地整治和补偿放弃宅基地和承包地的农民，让农村、农民在土地流转中得到发展和利益，解决了城市建设用地扩张与农村经济发展、农民利益平衡的问题。六合的实践，既探索了农村宅基地的退出机制，以及农民对集体资产收益分配权的新形式；又探索了通过土地城市化推动人口城市化的新路径，为统筹城乡发展注入新的活力。
    六合模式是构建新型城乡关系的新探索
    六合区实施的万顷良田建设工程着力构建新型城乡关系，实现了城乡经济社会统筹发展。推动农民以农村土地承包经营权换取城镇养老保障，在农民自愿的前提下，引导农民以农村宅基地住房置换城镇住房，逐步将其集体土地上的住房置换为国有土地上的住房。“双置换”改革加快了城乡社会保障制度的接轨，加快了农民向市民身份的转换。
    万顷良田工程在充分发挥土地生产要素功能的同时，也推动了农村社会保障功能的建立与完善。建立了失地农民最低生活保障制度、基本养老制度，大力推行农村合作医疗制度、就业培训制度等，为缩小城乡差别，构建新型城乡关系创造了条件，探索了新途径。
    六合模式的重要启示   
    六合区在实施万顷良田工程建设中，探索出农民“离土不失地”土地综合整治的“六合模式”，推动了农业规模化、产业化发展，农民长久生计得到了保障，工业发展获得了新的空间。六合区以土地制度变革推进城乡统筹发展的新探索给我们提供了很多有益启示。
    坚持土地公有制不动摇
    公有制既是社会主义的本质特征，也是优势所在。坚持中国特色社会主义道路，具体到国土资源领域，核心是坚持土地公有制性质不变。一方面，土地公有奠定了社会主义制度的所有制基础，必须始终不渝地加以坚持。简单模仿、照搬照抄土地私有的做法，不能解决现实问题。另一方面，土地公有在建设发展中是最显公平、最有效率的体制，可以大大降低发展成本，提高资源配置效率。与一些推行土地私有化的国家相比，国土规划质量大大提高，项目建设周期大大缩短，土地利用效率大大提升。我国改革开放30多年来经济的高速增长，以工业化、城市化为主要推动力，而土地公有制为其迅速推进提供了有规划、高效率、低成本的土地资源支撑。因此，要坚持土地公有制不动摇。但“坚持土地公有制不动摇”，绝不意味着土地公有的具体实现形式一成不变，而应从新的实际出发，鼓励进行新探索。
    坚持走中国特色新型城市化道路
    在人类社会发展进程中，城市以其特有的集聚效应，使人口与生产力要素向其集中。城市是生产力发展、社会分工细化和生产关系变革的结果，是社会经济发展到一定历史阶段的必然产物。统筹城乡发展必须坚定不移地走中国特色城镇化道路。一是重在就地转化，适度集中，不能不讲成本、不切实际地追求保持原貌、简单地要求维护自然形态；二是城镇化本质上是农村劳动力从业方式的转变，不是简单地户籍的变化和人口的迁移。
    我国正处于从工业化中期向工业化后期推进阶段。从国际经验看，这一时期正是村庄大量减少、城市快速发育阶段。欧美如此，与我国同为人口密集国家的日韩也是如此。以日本为例，伴随着工业化和城市化发展，近几十年来，村庄由5万多个减少到580多个。在我国，转变现有散居模式，既是生产力发展的需要，也是广大农民自身的需求。在散居条件下，农民对公共设施和社会服务的需求难以满足，农村公共设施闲置和服务质量偏低的矛盾难以解决，多样化、个性化的社会化服务更是难以提供。因此，对于资源和综合条件好、发展潜力大的县域城市和中心镇，要鼓励走据点式、集约化的城镇化发展道路。城镇化建设的重点应放在县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇上，使之成为功能完善、人口聚集、能发挥农村区域性经济文化中心的作用。通过政策扶持，增强其产业和人口聚集能力，发挥就近就地转移的优势。
    改革要坚持生产力标准
    我国农业生产的资源短缺，在推进农业现代化进程中，需要将提高资源利用效率作为中心，这是落实科学发展观，建立资源节约型社会的客观要求。这就需要统筹城乡劳动力、土地、资本等生产要素，实现生产要素在城乡间的合理流动和优化配置，在城乡生产力共同提高的基础上逐步缩小差距。
    六合的万顷良田工程，坚持生产力标准，以土地利用效率最大化为原则。一方面通过土地整治真正实现了土地节约集约利用，全面提升产业发展水平；另一方面通过改革农村土地使用制度，引入市场机制，解放了生产力，实现了城乡生产要素的优化配置。
    创新要尊重农民意愿
    六合区万顷良田工程之所以能取得良好效果，关键是尊重农民意愿大胆创新。“上有政策依据，下有群众基础”是万顷良田建设工程顺利实施的前提。如何通过土地流转，促进农业由小规模、分散经营向规模化、集约化、经营组织化转变，需要因地制宜大胆创新和探索。《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转应遵循依法、自愿、有偿原则。也就是说，土地流转要充分尊重农民意愿，维护好农民合法权益。土地是农民最重要的生产资料和生活保障，动用土地，必须得到农民认可，要让转移的农民生活水平不降低，长远生计有保障，变换身份得实惠。土地流转形式创新必须以保护、增进农民利益为前提，否则，损害了农民利益，就会造成农村不稳定，从而影响到整个社会大局的稳定。六合区的万顷良田工程能顺利推进，就在于把“最大限度地尊重搬迁农民意愿、最大限度地让利于民”落到了实处。土地流转，转变农业发展方式，根本目的是让农民过上好日子。六合模式，农民得实惠是重中之重，“发展得空间、产业得集聚、环境得提升”出发点和落脚点就是“农民得实惠”。唯有如此，改革创新才有更大动力、更多办法，统筹城乡发展才更有成效。
    发展要尊重社会主义市场经济规律
    追求效益最大化，是市场经济的基本特征。六合模式说明，解决“三农”问题的根本出路，在于坚持市场导向的城市化道路，为农村剩余劳动力不断创造新的就业机会，进而带动农村土地的相对集中和规模经营，实现土地资源使用受益最大化，劳动力资源使用受益最大化。城市化的动力机制是市场机制，其核心是尊重市场规律，运用市场手段，引导农村人口向城市有序流动，增强城市发展活力，形成城市带动农村、农村促进城市的良性互动发展新格局。
    （课题组组长：赵长茂 课题组成员：白津夫 周天勇 窦敬丽 曹立执笔人：曹立）