我国大型活动安保工作存在的问题及对策

“大型活动”，是指由单位（社团）主办或政府组织，在特定时间内，面向社会临时占用或者租用公共场所举办的，由不特定多数人参加的公共活动。主要包括体育比赛、文艺活动、展览展销、庆典、重大会议、民间传统活动等。

由于大型活动参与人数多，社会影响大，因此安保工作不仅关系活动的正常进行，也关系着社会秩序的稳定。随着我国社会经济的发展，对外交往的扩大，大型活动与日俱增且呈现出规模大、规格高的特点，如何确保大型活动的安全成为公安机关以及社会关注的问题。本文通过对中外大型活动安保工作现状的分析，总结我国在大型活动安保工作中存在的不足，并借鉴国外的做法从公安机关的职能、警力部署以及安保工作立法等方面提出相关的建议。


1、大型活动安保工作现状分析

近年来，随着我国社会经济的发展，大型活动日益增多，如2001 年在上海举行的APEC会议、2005 年在广西举办的东盟博览会、2006 年11 月在北京举办的中非合作论坛等，大型活动的增多，提升了我国在国际社会的形象，促进了地方社会经济的发展。但同时也应当认识到，随着社会不确定、不稳定因素的增多，各种人为的、自然的灾害事件频发不断，可能危及到大型活动的安全。纵观近年来国内外举办的大型活动，虽然各国的政治体制、社会环境不同，但其安保工作却有许多共同之处，当然也存在一定的差异性。在此对国内外大型活动安保工作的现状进行分析，借鉴国外大型活动安保工作先进的做法，弥补我国在大型活动安保工作中存在的不足。

1.1 国外大型活动安保工作现状

1.1.1 根据活动的性质，确定警方的职责，科学配置警力

在国外，举办大型活动更多的是强调主办方的责任义务，他们通常对活动进行科学的分类，确定是民间活动还是公共活动，再根据活动的性质确定警方在活动中的安保职责。这样做在很大程度上既节约了警力，又调动了主办方的积极性。“如在德国，私人救济安保力量比较发达，在大型活动的举办中主要由活动主办方组织安保力量进行安检和秩序维护，警察则是以中立者和震慑者的身份来防止违法犯罪行为或者骚乱行为的发生。”

在大型活动中运用预警评估机制对大型活动的风险等级进行评估，科学配置安保力量，也是国外在大型活动中通行的做法。根据风险等级配备警力，部署安保力量，而不是任何活动都采取人海战术，既使活动的安全得到保障，又不会浪费警力。

1.1.2 安保指挥体制层级分明，分工合理安保指挥体制是整个安保工作的核心，建立情报为先、层级分明的指挥协作机构，是确保大型活动安保工作有序开展的前提。在雅典奥运会上，雅典政府专门成立了高层联络机制，开通专用电话线路，保证情报交流的畅通，并且在机构设置上将指挥系统划分为决策层、运行层和执行层，完整可行的安保指挥体系，对安保工作的顺利进行起到了积极的作用指挥体制和信息系统很好结合的还有悉尼奥运会的安保工作，“在悉尼奥运会上，澳大利亚政府在1997年2 月成立了奥运安保指挥中心，在同年7 月又成立了奥林匹克情报中心。所有与奥运会有关的情报都汇集到信息中心，然后进行整理、归类和分析。信息中心每天向安保指挥中心传递安保信息，安保指挥中心以情报信息为依托，向各级指挥员发布命令。”

1.1.3 安保工作科技含量高

从国外已举办的大型活动中可以看出安保工作的资金投入越来越大，高科技产品被广泛应用。“美国盐湖城举办第19 届冬奥会，为了确保活动的安全，美国警方投入巨资打造安保防控网，一些先进的安保器材在安保工作中使用，如在比赛场地的出入口，安装了金属探测器，在一些监控器上装置了面孔识别软件，能够在一秒内对128 人的面部特征进行比较，可以快速的识别在册的恐怖分子。”

在这届冬奥会上，美国还动用了目前最先进的生物鉴别仪，把所有运动员和参加活动的人员的个人资料都记录下来，高科技的投入使安保措施更加严密。2006 年德国世界杯安保工作，传统的警力人海战术已经被先进的技术手段所代替。“世界杯组委会充分运用现代技术手段提高大赛期间的安全系数，在上空执行反恐巡逻任务的是24 架最先进的E-3 型空中预警机。每架E-3 型空中预警机都配备有强大的雷达探测系统，可以从1 万米的高度捕捉到360 公里范围内的小型低空飞行器。这些预警机在世界杯比赛期间，负责维护比赛场馆、参赛队伍训练营的空域安全，一旦发现可疑情况，迅速通知地面控制中心采取行动。”


1.2 我国大型活动安保工作现状

目前我国大型活动的总体发展趋势是数量越来越多，规模和效应加大，并逐渐走向国际化。公安机关在各类大型活动安保工作中积累了丰富的工作经验。

1.2.1 大型活动安保工作遵循“谁主办，谁负责”的原则，警方与主办方协调配合，共同完成安保任务

在大型活动安保职责的认定上，我国大型活动中遵循的是“谁主办，谁负责”的原则，并在《群众性文化体育活动治安管理办法》中明确规定，公安机关对许可举办的大型活动可以根据具体情况组织相应警力，协助维持现场秩序，指导督促落实安全保卫措施。同时在安全要求上，我国提出的是“预防为主、安全第一”的原则，这一原则对大型活动的安全性提出了很高的要求。根据这两个原则，我国的安保模式是公安机关和主办方协调配合，共同完成安保任务。从近年来大型活动的安保工作现状看，警力投入越来越大已成为显著特点，警方基本已成为大型活动安保工作的主力军。

这种由警察直接参与安保工作的方式一方面可以使警方直接掌握整个活动的状况，及时地将安全事故扼杀在萌芽状态，防止事态的进一步扩展，威严的着装警察也可以有效的震慑犯罪分子，给广大参与活动的群众很大的安全感。另一个方面由于警察队伍的高度纪律性和国家强制性不仅使整个活动的安保工作显得较为有序、统一而且便于调动社会各方面的力量投入到安保工作中，很大程度上提高了活动的安全系数，很好的做到了“安全第一”这一原则。由于公安机关在大型活动的安保上是以确保安全为重中之重，公安机关在大型活动安全问题上承担着比较大的安全责任，对公安机关提出了很高的要求，也给警察带来了很大的工作压力。因此，坚持大型活动安保工作“谁主办，谁负责”的原则，其目的是增加主办方的责任感，让民间的安保力量参与到大型活动的安保工作中，以减轻警方所承担的巨大压力。

1.2.2 越来越重视高科技在大型活动安保工作中的运用

我国在大型活动的防范手段上，尚处于不平衡的发展状态。在一些具有国内、国际重大影响的活动上，防范手段已经能够适应安保工作的需要。如在2005 年举办的“十运会”上，“警方开发应用交通模拟和演示系统，建成使用集有线无线通信、现场图像监控、移动图像采集传输、可视调度指挥等于一体的现代通信指挥平台，依靠科技手段提高了安保工作效率”。

在北京奥运会的安保准备工作中，高科技安防手段更是被高度重视，例如“北京安保部门依靠公安机关原有的科技信息化能力和水平，同时依靠国防军工业顶尖科技信息企业，独立自主的设计、开发、建设、应用了一套与北京市具体情况和实际公安工作紧密结合的奥运安保科技信息系统 ”。

虽然在这些国际性活动中安保技术已经达到一定的水平，但是在一些普通的大型活动中情况还不能令人满意，例如活动场馆硬件设施不达标，特别是用于安检的基础性设施如验票系统，图像监控系统等还比较缺乏，对于人员的检查和现场控制上还处于传统的依靠人力的方式。由此可见，我国大型活动安保工作的科技运用还存在着一定的地区差异。


2、我国大型活动安保工作中存在的不足

2.1 安保工作理念落后，职责不明

我国《群众性文化体育活动治安管理办法》第五条规定：“申请举办群众性文化体育活动的公民、法人和其他组织应对活动的具体内容、安全保卫措施承担责任，并制订安全保卫工作的方案。”由此可见，我国在大型活动的安保工作中倡导“谁主办，谁负责”的原则，公安机关是承担监督、检查和指导的职能。但在实际工作中，这一原则还远远没有在理念和行动上得到贯彻。人们普遍认为安全保卫就应该是公安机关的职责，而一些党政机关的领导在安全理念上也没有跟上时代的步伐，对民间活动和公共活动定位不明确，把安保工作看成是公安机关的责任。

在这些观念的影响下，公安机关在大型活动中承担了很大的压力和责任，为了确保活动的安全，警方不得不对安保工作进行包揽，导致了我国警力资源的滥用。此外在我国，大型活动的预警系统不成熟，通常遇到大型活动就出动大量的警力进行保卫，人力资源严重浪费，在具体的活动中，警力的分配上还不能做到科学的优化配置，靠大量的警察来保证安全，这不仅牺牲了许多警察的宝贵时间，也影响了正常的警务活动。在公安机关一些领导的观念中“人海战术”仍然是最稳妥的方式，为了达到以大规模的着装警察来震慑犯罪分子的目的，常出现执勤民警的数量超过参加活动的人数，背离了活动欢乐祥和的主旨，更没有体现出安保工作人性化的理念。

2.2 主办单位重经济效益，轻安全管理

部分主办单位重视经济效益，对活动的安全不够重视，工作措施不落实，导致举办的大型活动存在安全隐患，甚至酿成事故。具体表现为：一是不按规定向公安机关申报。根据《群众性文化体育活动治安管理办法》第三条规定：“举办群众性文化体育活动的公民、法人和其他组织，应当向所在地县级以上公安机关提出书面申请”，从实际情况看，有些主办单位不经公安机关审批就擅自举办大型活动，使得活动的安保工作脱离公安机关的监管；有的在活动举办前几天才向公安机关申报，使得公安机关没有时间进行现场安全检查；还有的弄虚作假，不据实申报。二是不落实自身的责任。《群众性文化体育活动治安管理办法》第五条规定：“申请举办群众性文化体育活动的公民、法人和其他组织，应当对活动的具体内容、安全保卫措施承担全部责任，并制订安全保卫工作方案。”该规定体现了“谁主办、谁负责”的原则，明确了主办方的责任。但少数主办单位往往错误地认为只要经过公安机关审批，就应由公安机关负责安全问题，承担安全保卫任务。

2.3 安保力量专业化程度低

我国在大型活动的安保工作上通常采用从各个部门抽调警力的方法组成安保力量，许多都是临时组建的队伍，大部分都没有经过专业知识的培训，专业技能缺乏，处警能力低。由于是临时组建的队伍，平时勤务训练不统一以及各警种之间的差异，相互间的协调和配合都不完善，极易在安保现场形成各自为战的局面。如在北京举行的第十三届亚洲杯足球赛上，中国队负于日本队，结果比赛后在现场发生球迷骚乱事件，虽然现场有相当的警力，但由于赛前没有进行针对性的演练，加上各个部门之间缺乏协调，致使在该事件的处置上警方处于被动地位。由此可见我国在大型活动安保力量的专业化方面还有待提高。随着我国改革开放步伐的加快，越来越多的国际性大型活动将在我国举行，这对公安机关提出了更大的挑战，如何培养专业化的安保队伍，符合时代发展的需要是我们亟待解决的问题。

2.4 法律保障滞后，难以满足现实工作的需要

目前，我国的大型活动安保工作正在步入法制化的轨道，取得了一定的成果，但是与实践需要相比，与国际化目标相比，法律仍是我国安全保卫工作发展的一个瓶颈。一方面我国当前的大型活动安保工作许多都是在沿用过去的法律条款，有些条文由于受时代的限制，已经和现在的社会现实有了较大的差距，现实作用性减弱，如在公安部根据国家有关法律法规制定颁布的《群众性文化体育活动治安管理办法》中，对体育比赛等群众性文化体育活动的治安管理问题作了具体规定，违反规定的，公安机关可以责令其退出活动场所或者强行带离现场，构成违反治安管理行为的，依照原有的《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

但是过去的《中华人民共和国治安管理处罚条例》中仅在第二十二条侵犯他人人身权利行为的条款中对殴打他人造成轻微伤害等行为作了处罚规定，对围攻、殴打裁判员、运动员尚未造成轻微伤害的以及向赛场内投掷杂物等扰乱大型活动场所秩序的行为没有做出相应的治安管理处罚规定，而目前我国的实际情况是随着大型体育活动的增多，球迷骚乱等事件层出不穷，因此缺乏相应的法律制约，许多大型体育活动存在着安全隐患。目前在新的《中华人民共和国治安管理处罚法》中扰乱体育比赛等大型活动秩序的行为已被纳入处罚的范围，在《中华人民共和国治安管理处罚法》中第二十四条明确规定对扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。这意味着我国已开始借鉴其他国家打击“足球流氓”的经验，通过立法方式确保大型体育活动的顺利进行，但这仅是完善我国大型活动法律的一个开始，只有不断完善法律才能满足现实工作的需要。

另一方面我国在大型活动上的法律规范远远不够，与一些规章制度产生矛盾，致使法律不能起到应有的作用，如我国大型社会活动的法律依据主要是《群众性文化体育活动治安管理办法》，公安机关按照其第六条规定，对群众性文化体育活动设定行政许可，而当前按照《行政许可法》的规定，原则上只有全国人大的法律和国务院的行政法规才能够设定行政许可，地方性法规和省级政府的规章只能设定部分或临时性的行政许可，也就是说部门规章无权设定行政许可项目。因此，公安机关不能再根据公安部制定的《群众性文化体育活动治安管理办法》，对不按规定申报和安全措施不落实的主办活动单位进行处罚，由此造成活动安全系数下降，严重威胁到人民群众的生命财产安全。


3、对我国大型活动安保工作的几点思考

3.1 顺应市场经济发展的需要，及时转变公安机关职能

在市场经济条件下，经济全球化，各类大型活动大量涌现，公安机关面临着任务加重、人力缺乏的局面。要改变这一局面，尽快的转变职能是重要途径之一。首先，公安机关对大型活动的类别要进行科学、规范的划分，严格区分政府公共行为和民间行为，贯彻“谁主办，

谁负责”的原则，并将责任的追究法律化，做到权、责、利的统一。在民间大型活动的安保工作上，要把活动的安保工作推向市场，公安机关要站在审批者、检查者的角度对活动进行指导，把安保工作做在活动前，严把审批关，严格进行安全检查，坚决取消一些安保工作不到位，有安全隐患的活动。公安机关在自身转变职责的同时，也要对社会安保力量的发展给予积极的支持，调动社会安保力量的积极性，在大型活动准备期间，要做到与主办方的安保人员进行充分的沟通，对于他们提出的安保方案要耐心的倾听并提出指导性意见，不能粗暴的干涉主办方的安保计划，在双方愉快合作的基础上达到各守其职，共同完成任务的目的。

其次，公安机关要完善服务职能，在大型活动安保工作中要正确定位，以服务的态度对待工作，而不是成为大型活动的主导，尤其是在2008 年北京奥运会上，警方要在领导安保工作的角度上为活动创造祥和、欢乐的氛围。在这一方面我们可以借鉴国外奥运会的成功经验如在雅典奥运会期间，“希腊政府对安保服务给予了很大的重视，尽管雅典奥运会安保力量投入很大，但是并没有给人们造成紧张、压抑的气氛，在一些公众场合，警察通过另一种方式存在，缓解了紧张感，如在比赛场馆，一部分警察融入志愿者中间，在街面执勤的警察并非一脸严肃，不时微笑着与游人打招呼，让各国游客觉得十分亲切，这种安保方式更凸显了活动祥和，欢乐的主题，体现了人性化安保理念”。

在我国的大型活动安保工作中，也可以将警力换种方式存在并可以充分发挥我国社会主义国家的优势，充分体现为人民服务的宗旨，以高度服务的精神来保证活动的气氛。

3.2 强化情报信息工作，建立科学高效的指挥体系

情报信息对于大型活动的安保工作至关重要，正确的安保指挥工作必须建立在及时、准确的信息分析基础上，目前在我国的大型活动安保工作中，信息传递不畅，突出问题是存在报喜不报忧，信息公开程度低、各部门间信息交流少。因此，我国的安保工作需要尽快建立信息情报收集发布制度和信息公开制度并广泛利用科技手段实现信息共享。在安保指挥体系中建立警情分析中心，将各类信息汇总、分析、筛选、分类，将信息及时传递到各职能部门。指挥中心要在充分占有情报信息的基础上，在全局的高度分析安保工作状况，及时协调各参战部门，绝对不可脱离实际进行盲目指挥。另外指挥人员要具备较高的专业素质，在活动进行过程中要能够准确、果断地做出决定，杜绝一议再议，议而不决而延误时机的情况。对于大型活动现场的一线指挥员，要配备专业的移动通讯工具保证信息和指令的及时传达，以供他们做出正确的决定。由于现场的安保指挥人员经常会遇见各种突发事件，所以指挥中心在高度统一的原则上，对现场指挥人员也要充分授权，增加实战指挥人员的责任感，也方便一线指挥人员在紧急情况下结合实际情况做出决断。随着我国大型活动的增多，建立国外信息交流中心已经十分必要，在大型活动的安保工作中要积极拓展信息渠道为安保风险评估提供依据。“北京奥运会安保工作的筹备中已经把信息和指挥体系的建设放在了十分重要的地位，充分利用科技手段将信息传递与指挥系统联系在了一起，在北京奥运场馆建设过程中，实现信息传递与指挥系统一体化，指挥中心，前沿指挥部对每一个场馆的情况可以做到了如指掌。”

3.3 加强对安保人员的培训，提高专业技能

大型活动中，安保人员的素质是做好安全保卫工作的重要环节。要提高安保人员的技能，必须加强上岗前的培训。对于安保力量的培训要规范化，建立统一的安保力量勤务培训标准和考核规范，保证每个安保人员都能胜任岗位。在安保工作的培训中要分专业进行针对性训练。如从交通疏导、反恐防暴、信息传递等方面开展，在培训中可邀请各行业的专家进行指导。“在广西举办的东盟博览会上，全区公安部门不同的警种结合自身的实际展开了训练，比如在交警部门，将重点放在道路执法及事故处理，取得了显著的效果。”

在现代的大型活动中不仅要有体能、技能等专业素质还要具备一定的对外交往能力，因此在大型的国际性活动中还应把外语、礼仪等列入培训的范围中。总之，我国的安保力量培训要跟上时代的要求，要面向国际。在理论培训的基础上，实战演练也是安保培训的一个重要环节，实战演练可以增加安保人员的实战经验，并在演练中堵住安全漏洞。上海市公安机关在APEC 会议举行前，就曾举行大规模的安保演练，通过演练提高了安保人员的实战经验，增进了各部门间的协调配合，并且完善了安保方案。

3.4 加快法制建设步伐，为安保工作提供法律依据

法律是公安机关做好安保工作的依据，法制不健全就会使执法活动无法可依，不能为正常的安保工作提供保障。在新形势下，大型活动的增多意味着安保工作将更繁重，而日益宽松的政策也为犯罪分子提供了机会。随着我国与国际接轨步伐的加快，应加强安保工作的法制建设，通过健全的法律、法规规范安保工作以及打击各种违法犯罪分子。“韩国在日韩世界杯期间加强对犯罪分子的打击力度，严惩支持、协助、窝藏恐怖分子的罪犯，并且修订有关出入境的法规，加强对签证的审查，阻绝恐怖分子进入国境的途径。”借鉴他国的经验，制定专门性法律，为大型活动安保工作提供法律支持。

3.5 加强国际合作，借鉴先进安保知识和经验

大型活动中加强国际合作是确保安全的重要环节，在国外有许多成功的经验值得我们学习。如希腊政府在举办奥运会期间组建了奥林匹克7 国顾问团，以寻求国际安全援助，该顾问团多方面的参与了奥运会安保力量的培训并对安保工作方案提出了合理的建议。我

国在安保工作中也要实行“请进来，走出去”的方针，重视国际交流与合作，倾听国内外安全专家的建议与意见，取其精华。

同时，要建立多层次、多领域的国际警务合作渠道，广泛收集情报信息，建立危险分子和重点嫌疑人资料数据库，用于身份识别和安全评估，掌握各国有可能进入我国的恐怖分子的动向，做到预先准备，先期处置，将恐怖事件消灭在萌芽状态；在安保力量方面，可以将安保人员送出国门，接受更先进的训练，一些国家在现场处理球迷骚乱事件以及反恐事件上具有丰富的实战经验，可以帮助我国的安保人员提高处理这类事件的能力；在科技方面，要对国外先进的技术持欢迎态度，以开放、积极、宽容的姿态集各方智慧共同发展，尤其是在国外，一些安防企业与安保工作的合作已经形成了一种良性发展的势态，为科技安保提供了有力的保证，这种好的合作模式对如何提高我国安保工作的科技含量以及推动我国安防工作的发展有着积极作用；从安保体制方面看，国外一些大型国际活动采用的预警评估机制已经比较成熟，如在悉尼奥运会上，安保部门从多个方面进行安全评估，再根据风险等级合理分配资源，取得了良好的效果，我国在安保工作中可以借鉴国外的经验，建立大型活动风险等级评估机制，在评估的基础上，确定风险等级，合理配置安保力量。总之，通过广泛的国际交流与合作，推动我国安保工作的健康发展。