公文的普通读者与法定作者之间的博弈

        在越来越多的人相信“围观改变中国”的网络时代，随着传统的主流媒体，特别是自中央到地方的各级电视台、广播电台和各大报刊向网络媒介的主动扩展和渗透，一部分有一定水准或代表性的“网民意见”悄然成为被代言的“民意”，加强了普通公民对公权力的监督力度和抗衡能力。在身份相对隐蔽的网络语境中，以网民为代表的读者群对公权力的主要表达形式之一“法定公文”的写作权限频频发出质疑，形成公文的普通读者与法定作者之间的博弈。

博弈一：代谁立言
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   通常所谓作者指的是文章的实际写作人也即署名人，但在公文话语活动中，作者是一个复杂的概念，指的是公文的署名者，即所谓法定作者，具体为公文的发文机关或机关的法人代表；也体现为公文文本中的叙述者角色，如“我局”、“我老秘网县”中的“我”。而公文的实际写作人则为文本的代言作者，是机关里执行写作任务、撰写公文的工作人员。

代言作者替法定作者立言，就要从法定作者的角色要求出发，最大限度地降低实际写作人“自我”的主观感情和主观认识对“角色”客观表达的影响，以实现两者的有机结合，完成好“角色”所要求的任务。反之，如果代言作者感情用事、意气用事，“地方保护”“利益至上”，以“自我”代替“角色”发言，不仅会造成角色错乱，而且可能引发严重后果。

在公文写作中，不从角色出发，而以“自我”代替“角色”发言，以致用语不当导致赔偿的典型案例是一件著名的“酸菜公文”。事件起因于1992年奉节县民政局与退伍军人卢先生关于受伤评残等级问题的一件民事纠纷。该县民政局对事件以《处理意见》的形式上报和下发有关部门和人员，文中多处使用了带侮辱性的语言，如“卢像泡了8年的酸菜——酸过了味”、“卢耍赖，赖得到更赖，赖不到也要赖”等。对此，卢先生强烈不满，数次与民政局交涉无果后，2002年7月起先后起诉至县法院、市中级法院、市检察院，直至2009年3月底，重庆市二中院认定此案构成了名誉侵权，判处该县民政局向卢先生赔礼道歉，并在一定范围内消除影响，赔偿卢先生精神损失费2万元。从1992年到2009年，经过卢先生的执着抗争，也伴随我国法制建设的进程、执法机关对公民个体人格尊严的再认识和对国家机关公权力的再认识，这场旷达17年的博弈终于结束。但奉节县民政局的代言作者以“自我”的主观情感替代法定作者应有的“角色”意识和客观立场，所带来的危害是极其严重的。正如法院判词所言：该《处理意见》的语言“不仅与国家机关公文的严谨性明显不相符合，而且带有强烈的主观倾向性”，严重损害了公文的严肃性和权威性，损害了国家行政机关的公信力。
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3 o8 i7 B8 s# P0 x, u7 r3 ?4 w; @% N进入网络时代，许多类似卢先生这样受到公权力损害的人不再“孤军奋战”，而是直接借助网络的力量、舆论的压力，与公权力公开叫板，形成博弈。但是，“代谁立言”的问题，不单纯是代言作者以“自我”代替法定作者发言这么直接和简单。在实际工作中，那种代表长官意志或部门利益的“红头文件”在个别地方屡禁不止，影响恶劣。如原浙江省政协常委、政协人口资源环境委员会主任戴备军曾下发红头文件为情妇聚敛钱财，温州市龙湾区则公然以“温龙人劳〔2003〕8号”文件为副科级以上领导干部的子女安排就业。诸如此类的现象折射出就个别政府部门或官员而言，“红头文件”成了他们发号施令、谋取私利的工具，与此同时，也体现出公权力在实际操作中的一些失控。在网络前时代，普通读者对此只能在街谈巷议中发发牢骚，不可能与之抗衡，但在网络语境中，所谓“街谈巷议”可以被无限扩大和上升，对公权力的制约和博弈则成为可能。

9 H" E" [! Y6 c/ T! V+ Q5 U! ^“代谁立言”的问题还突出地表现在一些政府部门“越位”、“错位”发布“红头文件”。我国自以市场经济体制取代计划经济体制以来，政府职能也随之转变。在市场条件下，政府的职能本应体现为纠正市场失灵和超越市场、引导市场，但实际工作中，有下发文件布置某品牌酒喝酒任务的，有出台文件下达本地烟抽烟任务的，也有下发文件摊派售价高于标价的当地风光明信片和纪念册的……诸如此类政府部门打着为企业服务的旗号、损害市场经济公平原则、损害政府形象或人民利益的文件陆续在网络曝光，出台不久就被废止了，但政府部门违法下发“红头文件”，从根本上背离我国“依法行政”的施政目标等问题却不可小觑。对此，中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授指出：“红头文件fubai才是中国当今所面临的最大问题。如果不能从源头根除这种体制fubai，那么，中国的市场经济一定会蜕化变质。”[1]
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* m6 o4 W6 ?8 Y1 e当政体本身缺乏有效的监督机制时，民间力量的制约就难能可贵。信息时代，网络的监督机制自发形成，对公文文本的合法性频频提出质疑。在博弈中，通过网民的“围观”和舆论的压力，类似这些打着“服务企业”“解决干部后顾之忧”等冠冕堂皇旗号的文件纷纷失效。因为这些文件本身就是于法不容、于理不通、于时不合的。但行政公文“代谁立言”的博弈还远未结束。
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' M9 D4 d/ J3 B* \* c5 o6 _博弈二：依何立言
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! b5 a5 j; _( j: P$ V( n作为具有法定效力的公文，从拟制、办理到管理是具有程序性和规范性的。网络时代，信息技术的进步，为公文的“依法行政”提供了便利条件，也提出了更高的要求。原《国家行政机关公文处理办法》（2001年1月1日起施行）明确规定：草拟公文应当做到“符合国家的法律、法规及其他有关规定”，但实际执行情况却颇不乐观。2007年1月，青岛市一名小学生被火车撞死，地方铁路部门依据1979年颁布的暂行规定，仅给予其父母600元赔偿。这一事件引发了一场行政公文“依何立言”的网络博弈，也引发社会各界反思，敦促自2003年我国《行政许可法》公布以来各省市自治区加大了对违规、过时文件的清理力度。
  L! z( I9 t3 X4 g以此为契机，2008年以来，我国初步建立了“四级政府、三级监督、三级备案”的文件管理工作体制，北京等20个省级政府组建了备案审查机构，31个省级政府制发了规范性文件制定和备案监督的规章。据报道，2009年，武汉市、区两级政府共清理文件6.6万件，其中，5万多件废止或失效，972件修改；四川省政府清理15.8万余份文件，其中废止或失效的总数超过10.5万件，占比大约67%。2010年，南昌市政府清理的487件“红头文件”，保留258件，修改49件，废止139件，宣布失效41件；北京市清理规范性文件1.5万多件，其中被叫停的有6401件，占到清理总数的41%；云南省清理县级以上政府及其部门对非公经济发展有限制规定的规章、规范性文件23万余件，废止了1575件。这当中，被废止或修改的规范性文件主要有四类：一是有关内容加重市场主体负担，有碍市场公平竞争；二是有关内容可能造成部门职责交*、扯皮，不利于依法履责；三是主要内容与法律、法规、规章相抵触或者已经被其后发布的文件所替代；四是废止了一批制定时间比较早的“古董文件”，以及适用对象、适用期发生变化的文件。“红头文件”违规或“超期服役”，严重影响国家法制统一，导致上下矛盾、前后冲突、左右打架，必然以损害行政相对人权益，影响党政机关公信力为代价。

2012年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅首次联合印发《党政机关公文处理工作条例》（2012年7月1日起执行），进一步明确起草公文不仅要“符合国家法律法规和党的路线方针政策”而且要“同现行有关公文相衔接”。如果说从“代谁立言”的博弈暴露出一些“红头文件”的“fubai问题”，那么由一件600元的赔偿案引发的“依何立言”的博弈，则暴露出某些公文作者严重的“官僚问题”和长期的不作为。但是，各级政府机关如果能认真执行《行政许可法》，善加利用网络信息技术，落实备案制度、建立清理文件的长效机制，从制度上保障工作作风的改变，解决“依何立言”的问题还是指日可待的。

, E7 a0 b3 I# {1 q7 ~; \# \博弈三：如何立言

网络语境中，除了常规写作法，还有多种基于网络的写作方法可资利用，如“模板法”、“底本法”和“框架法”等。但网络语境提供的文本，无论是作为“模板”还是作为“底本”，常常暗藏陷阱，使想要“偷懒”的写作者陷入尴尬。例如一般机关工作人员常用的文字处理软件Word和WPS，都提供了公文写作模板，但都与国家标准《党政机关公文格式》（GB/T 9704-2012）和《基于XML的电子公文格式规范》（GB/T 19667-2005）有出入[2]。另外，信息时代，浩如烟海的写作资料为公文写作提供了难以估量的参照和便利，如果机关工作人员不主动掌握先进的网络知识与技能，使自己淹没在信息的海洋里，反而会降低工作效率。没有良好的公文写作知识和素养，没有现代化公文写作的技能和技巧，难以应对网络时代公文写作的新问题。
2008年6月，贵阳市两个县政府向国务院安全生产百日督查组汇报安全生产工作情况，汇报材料竟然基本相同。面对近年来国内安全工作问题严峻的现实，检查组对这种“应付”检查的态度给予了严肃批评，贵阳市政府也对抄袭的县政府进行了全市通报批评。此事引起网民热议。一种观点认为这是“人才匮乏的缩影，形式主义的产物”；另一种观点则认为如果所写的汇报材料和本县实际相符，也是可以的，写公文，没必要创造，八股文挺好。这反映了多年来大家对待公文写作的两种不同态度。这两种相反的观点由来已久，只是在网络时代被公开化、明朗化，相互叫板，形成了行政公文“如何立言”的博弈。
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笔者认为，对公文素养与写作功底深厚的作者来说，掌握“模板法”和“底本法”的写作技能，依据现成的公文模板或公文底本撰写新的公文文本，可以极大地提高工作效率，事半功倍。但对于初学写作或写作素养不高的人来说，面对良莠不齐的模板和底本，不分好赖、不管三七二十一地套用，难免弄巧成拙。

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结语：以发展、动态的眼光看待公文作者的写作权限

公文写作是以公文文本为媒介，由作者传递给读者的一个沟通过程。这个过程中的三大基本要素作者、读者和文本相互依存、相互作用，形成了动态的整体性联系。近年来，借助“微博围观”“论坛盖楼”等网络民间手段，公文普通读者的主体意识和对公文作者及其文本的反作用力增强。随着我国民主进程的深入，公文读者和作者之间的博弈会越来越经常化，甚至有可能制度化。网络时代，不仅公文的文种和内容会随着公文实践的验证和公文研究的深入、人们观念的变革而发生变化，公文的形式也在日趋国际化、规范化、电子化。所以，公文的学习和研究不可能一劳永逸，公文的写作更不可单凭经验办事，要不断学习和提高。研究、理解和接受网络语境中公文领域的新观念、新需求，有助于把握时代的脉搏，掌握公文写作权限及其变化规律，让公文真正做到合国法、合公理、合民意。作者：张江艳     来源：应用写作