公共决策体制讲课提纲

公共决策体制讲课提纲
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; N5 g1 ~4 l, X0 z（导入）：感谢班主任给我们特殊的学习机会，通过这种方式，逼着我们去备课，去深入课本，感觉还是挺不错的。第一次上课的时候，何老师说，研究生就是把简单问题复杂化。那么我今天，结合个人对课本的提前学习，通过个人知道的一些案例把复杂问题简单化，和大家一起学习一下，第四章公共决策体制，理解不对的，请班主任和同学们批评指正。

0 u% E" ~: J9 \: A  {( g（主要内容）：这一章节的主要内容是五个方面：一是公共决策体制概述。二是公共决策体制结构。三是公共决策体制类型。四是现代公共决策方式。
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5 _' d% d. E+ y. W7 b一、公共决策体制概述（主要是两个问题：定义、构成）
1、定义：公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。公共决策体制不是自然而然地生成的，而是人为设计的产物。既然是人为设计的，那么谁设计的就为谁服务。比如，我国实行的民主集中制决策体制，这是我们党设计的，强调在民主基础上的集中，在集中领导下的民主，这种决策体制在理论上非常科学，在实际操作过程中，一般都是“一把手”说了算，这样更能实现党的绝对统一领导，以维护政治统治。因此，在一定意义上说，公共决策体制就是政治－行政体制。著名的行政学家赫伯特•西蒙（H．Simon）所言：决策是行政的心脏。所以公共决策体制因社会政治、经济、文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差异而不同，各种不同的公共决策体制。
! ]! z8 d9 A- {: y/ x2 e) D2、构成：从公共决策体制的定义，就不难看出他的组成。其主要的构成因素有：（1）决策权力。权力指影响他人的能力，通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键，一是选举（的范围），二是反对的自由（即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中竞争选票的程度，在这个过程中，那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”）；（2）决策程序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程；（3）决策规则和方式。韦伯斯特说，规则是“指导行为、行动的规定指南……，是一种规定”。这里我们认为决策规则和方式是政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。
举个例子来理解公共决策体制的三个组成部分。最近各县市区都在紧罗密鼓县乡人大换届选举，这个一般都是县乡两级人大在操作这个事情。决策权力体现在，比如人事的任免，县长、副县长、法院院长、检察院检察长等，并不是人大说了算，决策权在上级党委，人选由上级党委提名，然后给本级人大选举。决策程序体现在，比如，先由村里选出代表，乡镇一级选出本级和上一级人大代表，然后县一级再召开人大会选举本级和出席上一级人大代表，自下而上一级一级的选。决策规则、方式体现在，比如投票选举要人数过半，还有今年选举法修改后的一些新规定，首次实行城乡按相同人口比例选举人民代表。
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4 h! @7 Q1 I7 X: K1 u决策权力是公共决策体制中的基本因素之一，课本里对决策权力进行着重介绍，这里也再阐述一下决策权力。掌握决策权力及其分配运作是我们更深入地认识决策体制的一把“钥匙”。那么，什么是决策权力。决策权力是指决策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。他的作用发挥最常见有四种手段：一是说服。我们常见的是领导找谈话，做思想工作。有一个段子：有一天，一个纪委书记让他的秘书打电话通知各局局长，明天到纪委开会。由于秘书身体不适，心情欠佳，拨通了各局长电话：书记让你们明天到纪委来一趟。第二天，一个没到。信息很快反馈上来：工商局长自杀，国土局长外逃，财政局长自首，卫生局长杀死情人，交通局长心脏病发作。二是威胁。比如，现在比较实用的征地拆迁办法，调查了解拆迁户的家庭背景，如果有在单位上班的，就好办了。由干部家属直接做工作，如果拿不下来，直接岗位调整。三是交换。农村换届选举，用钱买选票。我们那有一个村，换届大摆伙食，仅伙食开支3万元/天，请全村选他的人吃饭。不去的，就是另一派的，搞得很多群众很为难。四是施用权威。对领导权力的认可和服从。在农村，现在这个越来越不管用了，老百姓才不管你是什么干部，有事直接冲到书记、镇长办公室，乡镇长的爹妈经常被人骂。
  j5 I1 I! P' m, G, C7 i( K, C* ]% J( I决策权力角逐的中心问题是利益，这种利益可能是物质的，也可能是非物质性的(意识形态的)，或者两者兼而有之。对权力的追求实质上就是对利益的追求，可以说，利益是权力的原动力。利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：首先，公共决策权力的产生和维护以利益关系为基础。其次，公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程。最后，公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。
用一个经历过的事例来说明利益对公共决策权力三个方面的影响。2009年以来，我就参加一项叫做敖江流域水环境综合整治的工作。缘由是：福州人喝的水的两个来源是，一条是闽江、一条是一敖江，敖江是备用水源，敖江的源头就发端于我老秘网县的四个乡镇，途经罗源，最终流入大海，其中三个乡镇石矿比较多，从九十年代以来，石材遍地开花，采取先上车后买票，几个人合伙向农民买一块石就挖，石材开采，加工迅速发展，当地经济一时繁荣，加工企业279家，年产值20个亿，当地人暴富。但同时，山体破坏、河流污染、空气污染等等一些生态环境较为严重。2008年的时候，有福建日报的记者就报道了这种情况，“古田牛奶溪”问题引起了福州人民的高度关注，福州人大代表多次提案，要求省政府加大我老秘网县整治敖江流域力度。利益问题就从这里开始了，省政府、省环保厅很多领导都是喝这里的水，高度重视，要求宁德市督促我老秘网县整治，到2009年的时候，最突出，时任黄小晶省长，多次指示，把宁德市委书记、市长叫过去谈话，要求列出水变清的时间表。分管的副省长，亲自下来视察。省环保厅，自己还派人来坐镇督查，无果而终。2009年的时候，厅长、副厅长、处长频繁督查。这过程中，一个决策：省政府文件的出台，说明了利益的博弈。省里要我们估算一下这个产业有多少产值，包括带动的行业，能否一次性买断，全部企业关闭。作为地方政府，我们全县总产值才80个亿，占到1/4强，关了就业、当地群众发展怎么办？我们的第一选择是边发展边治理。所以我们形成报告的时候，偏向了保留产业。省政府文件多次拿下来征求我们意见的时候，在关键的政策上多次博弈，比如企业污水偷排、漏排三次以上要关闭等等，最后形成了关小放大的文件。这是政府之间的博弈，再一个是整治过程中，企业与政府的博弈。我们按省政府文件要求，关闭石材加工企业，在补偿问题上，在广泛征求意见、充分酝酿，考虑县财政的基础上，出台了一个方案，已经发到企业手中，企业不满意。多次组织人员冲击政府，威胁政府官员，相当紧张。后多次组织百来人到市里、省里材夜思。最后，我们作出了让步，提高补偿标准。按原来标准的双倍，其实企业得到了实惠。这就反应了刚才三个方面利益对决策的影响。
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9 Y% N- \5 O: [/ _根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力，或者说是权威的决策权力和非权威的决策权力。正式的决策权力就是立法机关、行政机关、司法机关和执政党等拥有的决策权力，它受国家强制力的保障，可以合法地使用暴力。非正式的决策权力就是利益团体、公民、大众传播媒介等政策活动者，他们通过各种途径参与到政策活动中，对公共决策产生重要的影响。特别是电视、网络等媒体，现在被称作第二权力。多少官员因媒体而下台，多少企业因媒体而倒闭。比如：国庆期间，一部印着“农业执法”的车开到了越南，被人曝光，结果该执法人员被撤消职务，不知道有没有被免职。

  |) |$ ~$ r) y, e- D/ x, y1 _; }8 h/ d二、        公共决策体制结构
$ j( G4 t2 N* s) h) L根据管理层次和管理幅度的不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。
1．纵向结构。如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院－直辖市政府－区政府与国务院－省政府－市政府－县政府－乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中，层级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。它的特点是：管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中，权力集中，控制有力，便于决策的统一执行，但不利于发挥下级决策组织的创造性；而管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。在这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能政令不行，削弱最高决策的权威性。它今后发展趋势是：分权是体制改革的重要趋向。比如，近年来浙江推行的“扩权强县”做法，实行省直管县，激发了县域经济的活力。这一方面，我身处县一级感受很深刻，特别是市一级，对于县一级来说，根本没有调置的必要。在财政上，一点忙都帮不了，还要吃县里的财政，发展市区，中央省里的资金，经过一手，都要给盘剥一些。在审批上，效率不高，繁杂。前一段时间我省也下发了《关于加快县域经济发展的实施意见》，其中就一些土地、财政、审批等政策，给予了规定，更多地给县一级自主权。
2．横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。它们在公共决策体制中在履行各自独立的职能时，既互相独立又互相协调，既相互制约又相互作用。通常，横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，如可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部、铁道部等部门划分就是一种横向结构划分。它的特点是：横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮。比如：为什么领导每天都有那么多会要开？其中一个重要的原因就是，横向部门太多，分工不清，经常出现扯皮推诿。所以要开很多的县长办公会来协调。它今后发展趋势是：决策与执行的相对分离，即“谋”与“断”的分工。执行部门对于政策的执行具有了一定的自主性和灵活性，提高了工作效率和质量，能更好地应对复杂多变的外部环境；而决策部门则可以从日常事务中解脱出来，着重于全局性、宏观性的政策制定，并对政策执行过程进行有效的评估和监控。作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越受到重视。比如：美国著名的“兰德公司”。在决策中发挥着重大作用。
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! u* A3 b) A% y9 G. j/ @三、公共决策体制的类型
可以从不同的角度对公共决策体制加以分类，各种划分方法大都是围绕决策权力进行的。按照掌握最高决策权的人数可以划分为首长制和委员会制；按照决策权力使用的特点可以划分为集权制和分权制；如果以历史为线索，以最高决策权力的归属不同，可以对历史上出现的公共决策体制作一个总概括性的分类。
* a8 y. t, |0 v1 @* ~# x1．首长制和委员会制
8 G+ x' d* U# b+ @- t8 i首长制是指最高决策权归某个人单独掌握的一种决策体制。如美国。委员会制是最高决策权由委员会集体行使、集体负责的一种决策体制。如瑞士。
5 N: Z  l! z& p( F; a" e首长制和委员会制各有利弊。首长制可以做到决策权集中，决策果断、迅速、高效，但容易导致个人专断，滥用决策权，以及由于个人能力问题而出现的重大决策失误。委员会制可以集思广益，考虑周密、分工合作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科学性和民主性，但容易导致决策缓慢，办事拖拉，无人负责，效率不高。
: ^+ r0 Z* c2 v+ B2．集权制和分权制
集权制是指决策权集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的决策体制；分权制是指下级机关在其管辖范围内有自主权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。
集权制和分权制也各有利弊。集权制的优点是制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执行通畅高效；缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极性，也不利于政策的执行。分权制可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制宜地制定政策；缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调困难。
3．历史上出现的基本决策类型
2 ~" c; a  H7 H6 F% o  z在人类历史上，最高决策权的归属大致经历了由人到神、再到王、再到人的过程，不同的决策权归属产生了不同的决策体制。
重点讲一下其中的几个制度：
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文章很好，值得学习借鉴。