农产品质量安全监管的探讨

　随着经济的发展、生活水平的提高，人们对食品质量安全的要求越来越高。目前，我国食品质量水平不容乐观，有毒有害食品时有曝光，生猪“瘦肉精”、毒豆芽、毒奶粉等问题食品严重危害人们的身体健康。农产品质量安全是食品安全链条上重要的一环，根据《农产品质量安全法》和国务院[2004]23号文件关于食品安全监管职责分工规定，从田头到餐桌的安全监管链中，农业部门主要负责初级农产品生产环节（即种植、养殖环节）的监管，承担源头把关的责任。农产品质量安全监管的主要依据是《农产品质量安全法》，该法明确了对农产品质量安全的监管过程是从农田到市场；明确了农业行政主管部门对农产品质量安全统一监管的主体地位，确立了监管体制与执法依据，对农产品质量安全实现全过程的控制和监管。
　　近几年来，在区委、区政府的正确领导下，区农林局全方位开展《食品安全法》、《农产品质量安全法》的宣传贯彻工作，履　　行法定监管职责，依法开展对农业投入品、农产品生产主体监管，加强农产品例行监测，强化措施，狠抓落实，切实提升农产品安全监管水平，有效规范农产品生产行为，我老秘网区地产农产品质量安全水平逐年提高，较好保障了全区初级农产品消费安全。
　　一、我老秘网区农产品质量安全监管基本情况
　　据初级农产品生产底数调查，目前我老秘网区蔬菜种植面积18000余亩，其中有种植大户227户，9个合作社，6个基地，2个公司。养猪大户209户，养殖规模69576头；家禽养殖大户32户，养殖规模37万羽；水果、茶叶种植面积共20397亩，种植户1834户；水产池塘、滩涂养殖面积6381亩，户数370户。农产品种养企业、专业合作社工商注册主体155家，实行了重点监管，年监管数达到600家(次)以上。有农业投入品生产、经营企业及连锁网点49家。
　　从近年来开展的例行监测和监督抽检情况来看，我老秘网区地产农产品质量总体安全可靠。蔬菜监测合格率稳中有升，2008、2009、2010年分别为96.84%、97.02%和97.61%；生猪养殖环节“瘦肉精”检出率连续三年为零，地产水产品和可食林特产品的监测合格率均在98%以上。目前大部分生产者的质量安全意识和安全生产技术都有了一定提高，农业投入品使用日益规范，甲胺磷、瘦肉精等违禁药物经营、使用行为得到有效控制，农药残留超标情况逐年好转，近几年来全区未发生初级农产品质量安全事故。
　　1、健全监管网络，落实监管责任
　　近年来，区农林局加强对农产品质量安全管理工作的组织领导，成立了由一把手为组长的农产品安全管理工作领导小组，加快了农产品质量安全监管体系的建设。在队伍建设方面，结合农业公共服务体系建设，我局在农业综合执法大队增设农产品安全监管科，局各相关科、站确定专人负责，各个街道、乡镇在原农村综合服务中心基础上增设农产品质量监管站，明确农产品安全监管员，在重点村落实了农产品质量安全协管员，建立了局、站、街道（乡镇）和村的多级监管网络。
　　在责任落实方面，制订了《北仑区农林局食用农产品质量安全管理职责分工》，按照局各科、站的职能，对职责范围、责任内容和责任追究进行了规定和明确。将工作任务细化分解，每年由局一把手与各科、站和街道乡镇农业科、办负责人签订工作责任书，落实监管任务。
　　2、加强检验监测，提升监管实效
　　北仑区农林局以农产品质量安全检验检测体系建设为抓手，明确监测任务，积极配合上级业务部门，抓好农产品质量监测工作。为提高监测覆盖面和时效性，在农林局和街道乡镇建立了1个畜产品安全监测室和10个蔬菜农残速测点，配置速测和自检设备，加强蔬菜的农残检测和生猪瘦肉精检测。同时，采用服务外包形式，委托有资质的检测单位开展定量检测，扩大检测项目，提高监测准确度。为加大监测力度，我局将生产基地农产品的例行监测范围从生产基地向散户、批发市场和农贸市场延伸，突出重点季节、重点环节和重点产品的定期、定点监测。对检测不合格产品，追溯源头，采取法律、行政及经济等手段进行处理整改。
　　同时，试点追溯体系建设，北仑区农林局从2010年底开始启动农产品质量追溯体系建设，明确了工作目标和思路，首批确定了2个农产品标准化生产基地为试点单位，建立健全相关制度，逐步推广建设。
   　 3、加强行政执法，强化源头监管
　　农业行政执法是农业投入品和农产品质量安全的重要保障。近年来，组织开展了系列农业专项执法、农产品质量安全专项整治等行动，如“小农资整治与规范”、“农产品质量安全整顿”、“违法添加非食用物质和滥用添加剂专项整治”、“农产品质量安全专项整治”等整治活动。同时，在农药、兽药等投入品使用高峰期间如夏、秋季加强日常监督管理。通过专项集中整治和日常监管相结合，引导农药、肥料等农资店建立连锁经营模式，实行规范经营，严厉打击销售经营高毒禁用农药和假劣农资行为，确保农产品生产源头安全。
　　加强农产品生产环节监管，统一印发农产品生产记录本分发到生产户手中，规范农事操作的记载，并利用现场监管、技术培训等，加强督促指导，不断规范生产行为。
    　4、推进标准化生产，提升质量安全
　　近年来，北仑区农林局积极推广实施农业标准化生产和无公害、有机和绿色食品“三品”认证，开展优质安全农产品生产技术指导，推广昆虫性诱剂、杀虫灯、防虫网等病虫害综合防治等技术，初步构建了一套涉及产前、产中、产后安全标准体系，将科学使用农业投入品、降低农残等措施具体化、规范化和简单化，使农户在生产中有标可依，有章可循。通过大力培育农业龙头企业、农民专业合作社等现代市场主体，发挥他们作为农业标准化推广的有效载体作用。目前已创建区级农产品标准化示范基地9个，市级农业标准化基地2个，实施农作物病虫害综合防治工程3.29万亩，起到了较好的示范带动作用。
   　 5、加大宣传力度，提高安全意识
　　区农林局利用网络、报纸等传播媒介和农技下乡及普法教育等平台加强宣传，多层次、多形式开展《食品安全法》《农产品质量安全法》宣传贯彻活动，组织开展农产品安全生产技术培训。为提高宣传的针对性和效果，向消费者和农产品生产者编印发放蔬菜种植生产基本知识、畜禽养殖基本知识、水产养殖基本知识和《农产品质量安全法律法规汇编》等技术和宣传资料，做到生产者、经营者和消费者的同步宣传。针对产业基地实际和群众需求，重点开展科学种植养殖和安全用药培训，提高标准化生产水平。近三年来举办各类农产品质量安全培训58期，参训3100人次。
　　二、农产品质量安全监管实践存在的问题
　　1、农产品定义的范围不明确
　　确定农产品的范围非常重要，这涉及到各部门划分管辖范围，避免重复管辖或者漏管。按照《农产品质量安全法》第2条规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”该定义将农产品界定为“初级产品”，但对何为“初级产品”并未释明。现在的问题是，农产品与工业品的界限有时并不是那么清楚，工业加工和农产品生产环节的加工不易区分。许多农产食品在收割、分拣和包装的过程中，必然要涉及到初级加工。例如，茶叶的烘干，牲畜的屠宰，捕捞后冷冻的渔货，果蔬的包装储存等，哪些属于工业上的加工，哪些属于农业上的加工？目前最典型的是豆芽生产的监督管理，几个部门都管不好一颗豆芽菜，原因就是产品定义不清，导致监管职责不明确。
　　2、职责交叉的环节分工不明确
　　农产食品生产和消费要经过一个完整的链条，包括生产（种植、养殖）、加工、运输、贮藏、销售、烹饪等环节，从农田到餐桌。其中任何一个环节都可能产生对食品的污染，造成农产品的不安全。实践中各行政机关按照2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》（俗称“23号文件”）来进行分工，即按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。该规定虽然简单明确，但实际效果却未尽人意，我国农产品安全监督体制条块分割问题十分突出，在管理体制上往往形成部门职能交叉的模糊地带，最容易出现质量安全问题。执法中各部门职责交叉，都可以执法，但界限和责任又不很明确，很容易出现执法真空和推诿的情况。
　　3、部分农产品质量安全标准不完善
　　目前农产品质量安全标准的界定还不够完善，农产品质量安全标准体系包括哪些类型的标准和哪些级别的标准，以及它们之间的适用原则，实际工作中参照标准不统一。在农药残留国家标准，有很多农产品没有对应的检测标准，比如目前常用的杀菌剂腐霉利，经常检测到药物残留，但国家标准里没有相应的叶菜类蔬菜的残留标准，而只有茄果类蔬菜、黄瓜以及韭菜的残留标准，而这三者之间的标准值差距很大，很多时候叶菜检测结果参照茄果类蔬菜就是合格的，参照韭菜的标准就超标了，这给监管工作带来困惑。
　　4、散户生产主体难约束
　　《农产品质量安全法》对农产品生产企业和专业合作组织的违法行为有具体的规定，而对家庭散户生产中的违法行为缺乏约束机制。我老秘网区农产品的生产主体是数量庞大的种植、养殖散户，而且外地人租地种养殖的比例越来越大，人员流动大，生产随意性大，存在质量安全隐患。此外，有一部分工商登记主体，实际上也是散户生产，根本做不到企业化生产的要求，其登记的目不是为了生产需要，而是为了征用赔偿。对于农产品生产散户，其数量多且相对弱势，在依法监管上存在处罚难、执行难的问题，需要法律法规方面制定相应细则。
　　5、监管力量和技术支撑不足
　　农产品安全监管工作任务量大面广，而局农产品安全监管科和乡镇农产品安全监管站也只是增挂牌子、明确职能，没有编制人员增加，监管队伍一直是几个兼职人员，分别对应多个业务主管部门，有限的监管力量难以应付日益繁重的监管任务。
　　农产品安全监管涉及面广，专业性强，基层管理还缺乏有效的技术支撑，农产品质量检测与实际要求差距较大。目前比较常用的监管手段就是抽样监测，包括快速检测、定性检测以及定量检测。快速定性检测项目少，误差大，可能导致误判，损害被检测者的利益，难以全面评定农产品安全。而定量检测时间长，费用高，时效性不强，由于农产品的流通很快，等检测结果出来时农产品早已销售出去并可能已造成危害，检测结果往往只能作为事后警告或责任追究的依据。
　　另外，县级以上人民政府农业行政主管部门对不符合农产品质量安全标准的农产品只能查封、扣押，不能采取其他处理手段，而农产品很多都是鲜活产品，比如蔬菜，不及时处理就会烂掉，而生猪圈养需要花费大量人力物力，以上这些经济损失或经费由谁来负担，在执法实践中都很难操作。
　　6、生产的规模化、组织化程度低，标准实施进度慢
　　目前，我老秘网区农产品生产分散、规模小、随意性大、组织化程度低，种植、养殖户年龄偏大、文化程度低，且多数蔬菜种植和畜牧养殖户为外地农民，流动性大，培训和管理缺乏连续性，同时，一些生产者对农产品质量责任意识、安全意识比较淡薄，标准化措施得不到有效贯彻和执行。另外，北仑区的工业化发展迅速，对土地的需求日益增大，征地拆迁力度很大，许多农业生产户无法制订生产长期规划，很难形成规模化的生产基地，这很大程度上制约了农业生产标准化、规模化发展。
　　7、市场准入制度不够健全，质量问题追溯难
　　初级农产品实行市场准入的种类少，除了猪肉等个别农产品实行了市场准入外，许多初级农产品没有产地证明或未经质量检验便进入了市场。农贸市场蔬菜农药残留检测的水平还较低，市场准入机制还有待进一步完善。此外，我老秘网区还有很多路边小市场，销售的农产品来源很难监控，销售者和消费者以外来流动人员为主，追溯问题很难。
　　农产品生产档案制度和标识管理还不到位，农产品质量追溯还不能真正付诸实施，尤其对于那些散户生产、品牌市场知名度还不高、生产规模不大的农产品，一旦出现质量安全问题，消费者难以进行质量追溯以维护自身应有的权益。
　　三、加强农产品质量安全监管的建议
　　1、明确定义农产品范围
　　“农产品”是《农产品质量安全法》的首要概念，初级加工的农产品是否纳入《农产品质量安全法》规范，关系到农产品质量安全监管范围。很多情况下，对农产品的初级加工属于农业生产的一部分，所以应当明确“初级农产品”和“初级加工的农产品”的定义。例如豆芽生产，是对豆子的再加工还是新的农产品生产，必须要法律法规来明确界定。因此，对初级农产品做进一步明晰，可以从农产品的种类、具体的生产方式和初级加工方式等三方面加以明确。
　　2、完善农产品质量安全检测标准
　　农产品质量安全标准及体系是农产品质量安全监督管的核心，需要有统一、权威的食品质量安全标准和检验检测体系。首先，要根据生产发展的实际情况，不断修订完善农产品质量安全检测标准包含的级别和种类，从而扩大标准的适用范围；其次，根据农产品标准的特点及负责农产品质量安全监管的实际，确定一个起草制定农产品质量安全标准的主体，统一农产品的定义及检测标准；再次，农产品质量安全标准应当及时向社会公布，让这些标准家喻户晓、让广大农产品生产者广泛采用。
　　3、完善农产品质量安全监管体制
　　有效的农产品安全监管体系应该以清楚、合理、科学的职责分工为基础。事实上，包括美国在内的世界各国农产品安全监管也是由多部门共同完成的。这说明问题的关键不在于是否多头管理，而在于部门之间是否有合理而明确的分工。而我国目前存在的问题恰恰就在于部门分工不明确，时常出现扯皮现象，食品安全管理中出现漏洞和脱节现象一再说明了这一点。必须从国家层面到地方政府，理顺管理体制，借鉴国外先进的管理经验，真正实现“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的食品安全工作机制，真正建立起有效的食品安全控制体系。
　　4、创新监管执法手段
　　在法律法规中要明确快速检测可以作为执法的依据，最大限度防止不符合农产品质量安全标准的农产品流向市场，保障公众的消费安全。也许有人认为这样做可能损害被检测者的权益，其实大可不必担心，只要法律上给被检测者提供相应的救济途径就可以保障其权益，比如可以规定：农产品生产者、销售者对检测结果有异议的，可以自收到检测结果之日起五日内，向农业行政主管部门申请复检；复检不合格的，复检费用由申请者承担。
　　另外，细化农业部门对不符合农产品质量安全标准的农产品的处理措施和程序。农业部门除有权查封、扣押外，对于那些被生产经营者遗弃的农产品，可以采用拍卖、变卖等方式按照法定条件和程序予以处置。
　　5、建立健全农产品责任追溯制度
　　为了解决日益严峻的食品安全问题，有必要建立健全农产品责任追溯制度，对违反农产品质量安全责任的行为应当加大处罚力度，提高处罚上限，这样才能起到更大的威慑作用，从而更好地规范农产品生产经营者的行为。
　　我国的农业尚不发达，农业生产者和经营者具有规模小和分散性强等特点，责任追溯难度较大。对农产品致人损害采用无过错责任原则之外，还需要规定一些免除责任的法定情形，比如 “1.未将农产品投入流通的；2.农产品投入流通时，引起损害的缺陷尚不存在的；3.将农产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的”。规定上述法定情形不仅可以更好地确定农产品生产经营者的责任，而且可以敦促农产品生产经营者为了避免承担法律责任，而在农产品生产、经营中积极主动地进行农产品信息的记录、收集，从而保障了农产品可追溯制度的建立和实施，真正预防农产品质量安全事故的发生。
　　6、加强农产品质量安全信息的公布流通
　　由于我国的食品安全信息管理起步较晚，信息披露存在种种弊端：信息采集能力不强、风险分析困难、信息披露体制不顺、共享机制不完善等，农产品质量安全信息的缺失或不对称给农产品质量安全监管工作带来重大影响。
　　首先要打破目前相关信息的部门分割现状，建立健全信息收集、整理、分析和交流的共建共享机制，统一协调的农产品质量安全信息监测、通报和发布，实现监管信息互联互通和资源共享。
　　其次，可以将农产品质量安全状况信息的发布权授权给下级人民政府农业行政主管部门。设立此点的目的主要是为了扩大农产品质量安全信息的发布主体，加强信息流通的时效性。
　　最后，要明确农产品质量安全信息发布的具体内容和程序。农产品质量安全信息必须由政府部门公布，完善信息披露的程序制度，确保农产品质量安全管理工作信息更透明，杜绝信息垄断，给社会公众更广泛的知情权。