王学贤讲稿：浅谈联合国改革问题

　　提要：联合国改革的核心就是安理会的改革。1963年12月7日，第十八届联大通过了1991号决议，决定增加四个非常任理事国，安理会的成员由11个增加到了15个。1993年联合国大会通过决议，成立安理会改革问题小组。此后改革主要围绕增加安理会常任理事国问题展开。德国、日本、印度、巴西四国，特别是日本，想要成为安理会常任理事国。多年来改革争斗激烈，没有取得任何进展。2010年3月，中国向联合国提交了一份文件，表明我们的立场：第一，中国一贯支持对安理会进行必要的合理的改革。第二，安理会的改革应该优先增加发展中国家，特别是非洲国家的代表性，让发展中国家能够发挥更大作用。第三，任何的改革方案，应该在会员国间达成总体一致。
2 l/ l$ B$ }; M5 M8 r# y' ~! L+ d　　今天我主要想和大家探讨一下联合国改革问题，主要讲讲安理会改革。
# O# `0 S1 v2 e1 Q　　一、联合国的建立
　　联合国是上世纪两次世界大战的产物。在第二次世界大战接近尾声的时候，战胜国的主要领导人就开始酝酿战后世界秩序怎么安排，于是建立了联合国。为了避免联合国中众多国家七嘴八舌，而导致难做决定的场面出现，在联合国的机构里设立了安理会。并定了美国、苏联、英国、中国、法国五个国家为安理会常任理事国。1945年2月，美国、英国、苏联三国领导人在乌克兰的雅尔塔举行会议，其中决议定下了“五大国一致同意”的原则，这就是所谓的否决权。就是指凡程序问题以外所有事项的表决必须要由五个国家都投赞成票或者不反对才可以通过。只要有一个国家不赞成，任何的的决议都通不过。这就奠定了安理会的重要地位。1946年第一届联合国大会的时候，又定下了六个非常任理事国。这六个名额的分配是拉丁美洲有两席，东欧一席、西欧一席，英联邦一席，中东一席。亚洲和非洲两个这么大的洲一个席位也没有。而英联邦竟然也单独拥有一席。拉美有两席的一个重要的原因是，美国当年想把巴西也拉进来做常任理事国，但是苏联坚决反对，所以最后给了拉美两个非常任理事国席位。我讲这段历史就是想说明，当年的世界秩序、世界制度是谁有势力谁就有发言权。当时在第一次联大辩论的时候，墨西哥等国家是坚决反对否决权的。但是没用，因为这几个大国都同意，他反对也没用。随着时间的推移，今天的世界形势已经有了变化，但是大国的影响还是最大的。
　　联合国最初的创始会员国只有51个，安理会成员国是11个。上个世纪50年代以后，反对殖民主义的斗争风起云涌。随着更多国家摆脱殖民主义获得了民族独立，联合国第三世界或发展中国家在联合国的数量大大增加，国际力量对比也发生了相当大的变化。在这种情况下，发展中国家或者说是第三世界国家强烈要求安理会进行改革，改革的核心是要增加发展中国家在安理会的发言权，其中最重要的就是亚洲和非洲国家在安理会的发言权。
5 n( E3 Y) Q0 }　　二、联合国改革历程
5 [1 z/ L& c+ k6 a5 M　　（一）对联合国改革的开始
　　1963年12月7日，第十八届联大通过了当时被称为1991号的决议，决定对联合国安理会进行改革。决议表决的情况是，97票赞成，11票反对，4票弃权。决议内容是增加四个非常任理事国，这样一来整个安理会的成员就由11个增加到了15个。其中5个席位给了亚洲和非洲。这5席的分配是，亚洲、非洲各两席，另外一席是在这两个洲之间轮换。拉美还是两席，东欧一席、欧洲一席，其他国家一席。所谓的其他国家就是加拿大、澳大利亚等国。
　　(二)世界巨变下的联合国改革
1 ?% G4 Y% M- y/ s3 v　　1991号决议以后，安静了相当长一段时间。到了上个世纪90年代，国际形势又一次发生了巨大的变化。苏联垮台，东欧变色，很多国家和地区分裂。比如苏联一垮台，原来15个加盟共和国都成了独立国家，而其中只有苏联、北俄罗斯和乌克兰，原来是联合国的成员国。分裂以后，其他苏联加盟共和国都成了独立国家，加入了联合国。南斯拉夫地区分裂出来一大堆国家，他们也都成了联合国的成员国。随着这种形势的变化，安理会甚至整个联合国任务不断加重，发展中国家代表性不足问题更加突出。还有一部分国家，这个时候也开始自以为强大起来，也想在国际上伸展一下手脚。其中最著名的就是日本、德国、印度、巴西。这四个国家的国民生产总值前两年占全世界的国民生产总值的五分之一还强，交纳的联合国会费超过联合国整个会费的30%。这些国家认为自己的经济实力强大，对联合国做的贡献大，因此也希望对安理会的权力分一杯羹，所以强烈要求改革安理会。
　　通常我们讲的联合国改革，其核心就是安理会的改革。安理会之所以这么受人瞩目，是因为根据联合国宪章的规定，联合国安理会是拥有国际事务生杀大权的。它可以通过决议，对某些国家或地区进行经济制裁，军事包围，甚至最后使用武力。对于危害国际和平与安全的事件，安理会就可以授权出兵恢复那个地方的和平稳定。这个是非常厉害的权力。所谓联合国的牙齿主要指安理会。大家都想争安理会席位，其中很重要就是这个。每年安理会选举的时候是最热闹最激烈的。最多的一次，为了竞选一个非常任理事国的席位就经历了173轮投票。当然这是个比较极端的例子了。我引用这个极端的例子，目的就是想说明各国对安理会的重视。
$ H9 W  p. z0 E% g/ A. ]; }9 g　　国际形势发生了变化，国际社会就要求安理会作出相应的改革，能够反映这种国际力量对比的现实。这当然有些理想的成分在里头，所以这个改革就拖到了1993年。那时联合国大会通过决议，成立安理会改革问题小组。这个小组实际上是全体会员国都可以报名参加的。这个小组当时授权有两个任务，一个是讨论安理会本身的改革问题，另一个是讨论安理会工作方法问题。实际上经过多少年的辩论后，在改革问题上大家除了吵架以外，没有任何的进展。
6 A1 ^) c: G' {) M　　我也曾参加过讨论，并在联合国大会上发言。当时因为德国、日本、印度、巴西四国，特别是日本，想要成为安理会常任理事国。当时的世界形势是，这几个国家想成为常任理事国，可是还有几个国家是争上不足争下有余的，他们坚决不能同意别国成为常任理事国。比如在拉丁美洲，巴西认为自己理所当然地应该成为新的常任理事国，可是墨西哥、阿根廷就坚决反对。在欧洲德国想做常任理事国，那么意大利、西班牙和土耳其就坚决不答应。意大利代表甚至表态，德国想成为安理会常任理事国死也没门，如果想这样，就踏着我的尸体过去吧！话都能讲到这个程度了。私下吃饭的时候，意大利代表说德国要想成为安理会常任理事国，而我意大利没有份，这怎么可以！德国发动了两次世界大战，跟我交的会费差不多，我意大利才发动了一次世界大战，为什么他能当常任理事国，我就不能。
1 i& ^) J( O& n9 }　　当年那个阶段需要大家吵架，各自亮立场。在这个吵架的过程中，形成了一个咖啡俱乐部。咖啡俱乐部就是拉美的阿根廷、墨西哥，加上欧洲的意大利、西班牙、土耳其还有乌克兰，亚洲的巴基斯坦、韩国，非洲的埃及、阿尔及利亚。基本上是这些比上不足比下有余的国家。他们绝对不甘心其他国家成为新的常任理事国，而他们没有份。这些国家与争取进入常任理事国的国家都是成对出现的。比如韩国反对日本，巴基斯坦反对印度，意大利反对德国等等。他们都认为如果对方进入了常任理事国，而自己国家进不去，那对国内是没法交代的。这些国家就经常在一起碰头开会，于是形成了咖啡俱乐部。
　　斗了几年的结果是，安理会改革这项任务没有取得任何的进展。改进安理会工作方法这项任务，倒是取得了三点可怜的进展。第一点增加安理会公开会议。安理会有个磋商室， 15个国家的代表关着门在里头商讨。没人知道他们谈论什么，各国是什么态度。所以后来改革的内容之一就是增加一些公开的会议。把会议内容摆到桌面上，大家都来听，大家都有权发言。现在安理会的公开会议是可以报名去发言的。这是一个很大的收获。第二个收获是与执行维和行动的出兵国加强磋商。这是那些参与维和行动的国家要求参加的。他们觉得维和出兵是他们在做，但是决策却是安理会成员国关着门定的。他们心有不甘，所以要求参与。
　　1998年安理会大会通过了一个决议，内容是“凡是关于安理会的改革必须取得成员国三分之二以上的成员国赞同才能进行。也就是192个成员国当中的128个国家赞同才能作出任何决定。当时这个结果对世界格局发展是比较有利的。
　　（三）最新一轮的联合国改革
　　新一轮的改革高潮是在2005年，也就是联合国成立60周年的时候。当时的混乱情况真像是百国大战。
( V5 e3 ]2 w/ M/ D) \0 j! V* C　　这次改革高潮的始作俑者是联合国现在已经卸任的秘书长安南。安南是非洲加纳人，一生都在联合国不同的岗位工作，而且到目前为止他是唯一一个直接从秘书处的官员提升做秘书长的。各方对他的总体评价还是比较好的。我认为这一轮安理会之争是他先挑起来的。2003年11月，他发起成立了一个高级别名人小组。联合国所有的改革，包括安理会的改革，都要拿来让名人小组讨论并拿出个解决方案来。当时这个名人小组是由16个人组成的，组长是泰国的前总理阿南，成员当中包括中国的副总理兼外交部长钱其琛同志，美国白宫的国家安全助理斯科·罗斯特等。这个小组开了很多次会，到2004年12月，他们向安南提交了一个报告。这个报告题目是《一个够安全的世界—我们的共同责任》。这个报告对联合国改革问题提出了101条建议。最要害的问题是他们对联合国的改革提出了两个方案。A方案是增加6个常任理事国和3个非常任理事国，但是没有说是否拥有否决权。B方案是增加8个可连选连任的非常任理事国。安理会现在的非常任理事国一个国家一次选上去之后只能干两年，任职期满以后不能连选连任的。这个改革要求增加8个非常任理事国，这8个都可以连选连任。其实我认为，安南找这16个名人搞这个报告，目的是用这些人的名义推销自己和秘书处的理念。
# v8 n/ a9 F7 n; j3 C　　2005年是联合国成立60周年。这是一个大的关口，很多人都想利用这个关口做些事情，特别是这一年要搞峰会。安南要在联合国成立60周年峰会之前利用这个报告来推动安理会改革，希望能得到突破性进展，以作为他当秘书长重大的建树，名义上也可以向联合国成立60周年献礼。2005年3月，安南向联合国大会提交了这份报告，要求参加60周年峰会的首脑们来讨论这个问题,而且在这个报告中提出希望会员国在首脑会议之前就此作出决定。安南这个报告我们先不评论其他的东西，就单从安理会的改革问题看，他在这儿是狠狠地加了两把火。本来这个“四国帮”对于要成为常任理事国这件事就急不可耐，这下子更是欲火中烧，借着这个机会到处煽风点火，积极备战，拉开了2005年这次斗争高潮的序幕。
# f2 g; F6 C) @7 T% N　　在辩论的时候，各国都做了一些表态。中国大使王光亚在发言和评论的时候明确地表示，要协商一致起码要取得最广泛的共识。从安理会的角度讲，“协商一致”就必须每个成员国都赞成才能通过。所以，其实“协商一致”在联合国语言中，特别是在安理会的语言中，几乎就是“做不到”的意思。因为联合国192个国家协商一致难度非常大。
7 `2 [" [; d  ]# u, V, [　　“四国”抓住安南这个报告，开始积极地行动。他们要求增加在安理会的发言权。其实这也有他们一定的道理。毕竟他们的国民生产总值占了全球的五分之一还强，交的会费超过三分之一。“四国”希望利用联合国成立60周年之际一举取得突破，所以他们采取了一系列的行动。首先充分利用安南的报告，然后广泛地做其他会员国的工作。日本尤其积极，据说为了争取突破，这次在非洲花的钱大概就有200亿美元。其实这么说有点言过其实，不过确实是花了相当多的钱。此外，他们在2005年的4月的时候搞了一次安理会改革问题的国际会议，为改革造势。之后好多国家都愿意支持安理会改革，这个动作是蛮大的。5月份他们又散发了他们的框架协议。
8 j8 \2 c* I4 d; M/ \( m' X　　下面谈一谈“四国”框架协议的主要改革内容。他们提出，增加6个常任理事国，但是也没有讲有没有否决权。席位分配是亚洲、非洲各两席，西欧、拉美各一席。然后再增加4个非常任理事国，其中亚、非、拉、东欧各一席。一共是10席。新增加的常任理事国有任期为10到20年的所谓过渡期，到过渡期满这些国家自动地转成有否决权的常任理事国。他们做了大量的工作，结果却只有20个国家签署，离他们说的80个差得很远。所以最后向联大提交了“框架协议”，最终却没有进行表决。因为付诸表决的话，如果拿不到128票，等于安理会改革就此结束了，以后要很长一段时间才能再重新提起来。所以像这种方案不敢轻易地付诸表决的。
　　与此同时，所谓的咖啡俱乐部也针锋相对地采取了行动。他们的基本立场是坚决反对增加常任理事国，同时希望增加任期较长的可以连任的非常任理事国席位。因为这样既可以增长任期，又可以连选连任，他们的机会都比较多。他们看着“四国帮”搞了那么大的一个国际会议，于是在4月份也搞了一个许多国家参与的所谓“团结起来协商一致”大会，同时提出了两个方案。一个叫蓝方案，一个叫绿方案。蓝方案是意大利提出来的，内容是要求增加10个非常任理事国，其中7个到8个任期3到4年，其余的任期两年。任期长的可以连选连任。绿方案是墨西哥提出来的，内容是再增加10个非常任理事国。 20个非常任理事国统一的任期都改成两到三年，而且都可以连选连任。但是哪个地区选哪个国家作为理事国，标准由本地区自己定。这也符合一部分国家的愿望和要求。这两个方案在实质上差不多，后来成为了一些所谓“中间方案”的基础。因为后来从这个方案分化出来很多很多的方案。
1 V+ r( f9 ?0 b　　“四国帮”的方案之所以没有拿去表决，其中有一个决定性的因素是非洲。非洲一共有53个国家，都是联合国的会员国。也就是说192个席位，非盟这一个组织就占了52个。整个非洲唯一不是非盟成员的是摩洛哥，所以非盟是52个国家，加上摩洛哥是53个国家。非洲在联合国一下子就占了53席。可见非盟的票倒向哪边，哪一边就可以说是稳操胜券了。所以，当时争夺非洲成了整个2005年这场混战的关键之战。
　　非盟的前身叫非洲统一，简称非统。 1993年，非统的首脑会议在津巴布韦开会，通过了《哈拉德卫宣言》。《哈拉德卫宣言》确定了非洲的共同立场，就是安理会扩大到26国，非洲应当至少有两个常任理事国和5个非常任理事国。这两个常任理事国在非洲国家当中按照自己定的标准去轮换，同时又平等地享有其他现有的常任理事国所享有的一切权力。这里主要讲的就是否决权。这次定立的非洲共同立场与“四国帮”提案的区别就在于，非洲明确地要求有否决权，而“四国帮”是等着过渡期完了以后，再转成常任理事国同时享有否决权。换句话说整个过渡期是没有否决权的。这是一个很大的区别。再一个是数目不一样。另外还有一个比较大的区别就是，非洲国家要求自己定标准，在非洲内部轮流做庄。当时“四国帮”大量地给非洲国家做工作，就是想要非洲放弃“现在拥有否决权”的要求。同时把轮流做庄和自己定标准的要求去掉。如果他们谈得拢了，这两个提案就会合成一个提案，“四国帮”一下子就可以争取到非洲一大片国家。所以，当时的形势是相当严峻的。还好最后这个提案没能进行表决。
　　2005年的改革高潮，在60周年峰会结束后就过去了。可是像印度等国家并不愿意就此罢手。当时印度联络了几个国家，在2006年联大会议上要求通过决议。他们认为不能再这么谈下去了，只讨论是不行的，应该采取一种新的策略。他们要求联合国大会就安理会改革的问题进行谈判。要知道一般的讨论和谈判是不一样的。谈判就是要有框架，要有基本的要素，最后要拿出个决议性的东西出来。所以他们这一招，在联合国斗争中还是比较高明的一招。当时他们搞了一个决议草案，要求各国加入谈判。到2009年2月，关于安理会改革的政府间谈判正式启动。这个谈判是以联合国非正式全会的形式来举行的，因此这个谈判机制又自己选了一个主席。这个主席跟联大的主席是不一样的，联大的主席只管这一届，但是这个谈判主席只要谈判存在，就一直当下去。他们找了一个阿富汗人来做主席，组织这个谈判。到去年12月14日共进行了六轮谈判。各方的立场基本上还是坚守固有的立场。我觉得他们是谈而不判，而且这种状况恐怕会继续下去。在谈判过程当中有个人提出，每个国家都把自己的立场发一份文件过来，阐明本国的立场。主要针对几个问题：第一是扩大的类别。第二是关于否决权问题，包括有没有否决权，现在的否决权怎么办。第三是地区性。第四个是总体规模。最后是联合国安理会同大会的关系。就这五类内容，各国把自己的立场写成文件交上来，然后根据这些文件，自己再形成一个综合性的文件。最后这个人确实拿出了一个文件，可内容完全是把各国的立场罗列上去，没有自己的任何评论，也没有任何结论。当时把这个东西一拿到政府间谈判会议上讨论，印度就大为恼火，可其他国家特别是那些咖啡俱乐部国家觉得这样还比较好。印度为首的一些国家要求压缩这份文件内容，因为这么多立场没法谈判。并且要求就在会议现场进行压缩，以便拿出第二个文件。还要求把类别由五类尽可能地减少。这个要求遭到其他国家的反对，所以在整个谈判的过程当中，有40多个国家发言要求讨论中间方案。
　　中间方案有五种选择。第一种，增加准常任理事国。准常任理事国是常任理事国但是没有否决权，同时不是永久性的。他的任期与过渡期相同。如果过渡期大家都同意了15年，那么你这个任期就是15年，15年以后审评的时候再定。第二种，增加较长任期的、可连选连任的非常任理事国。这个较长任期要大于两年。第三种，增加较长任期要大于两年，但是不能连任的非常任理事国。第四种，增加任期两年可连选连任的理事国。第五种，增加任期两年不可连选连任的理事国。各国围绕这些问题一直在吵着讨论，到去年12月14号一共进行了六轮谈判，目前为止还没有取得任何的突破。
& I9 S8 j* @6 F# r( n* C8 g　　三、联合国改革的前景
　　1995年,在联合国大会上我曾讲到，联合国安理会改革是个长期的任务，在我有生之年能看到改革的结果就不错了。当时是为了泼冷水才讲了这个话。不过现在十五年过去了，仍然看不到取得突破的前景。今后无非是三种结果。一种结果就是执行四国的或者类似于四国的方案，增加准常任理事国。等过渡期结束，再讨论是否转为常任理事国。第二个可能的结果就是增加任期较长、可以连选连任的非常任理事国。第三种结果就是目前这种僵持状态继续僵持下去。我个人认为还是第三种可能性更大。
, h9 \! n6 r, M( K1 U1 K' a　　2015年将是又一个关键的时间点，那时是联合国成立70周年。到那个时候，联合国改革就持续二十几年了，还没有谈出一个结果来。可能大家已经有一种急躁的心理了，有的国家会急着想办法解决一下问题。另外“四国帮”肯定要利用70周年这个关键点把改革再加以推进。所以我认为在那以前是没有可能取得突破的。这几年各国还是在互相摸底表态，互相串联做工作，不会有什么大的动作。
　　四．现任安理会常任理事国的立场
  x' z+ X5 o4 X; Z( C# f0 w8 T$ M　　我们国家到目前没有明确提出一个具体的方案来。那么我们中国的立场是什么呢？1995年，我在联合国大会上发表三点立场。第一，中国支持安理会改革。第二，改革的核心是增加非常任理事国的代表权。第三，联合国改革必须协商一致。后来我们的立场逐渐地更加完善起来。2010年3月，中国又向联合国提交了一份文件表明我们的立场。第一，中国一贯支持对安理会进行必要的合理的改革。这里的关键是“合理”，一定要是必要的、合理的改革。第二，安理会的改革应该优先增加发展中国家，特别是非洲国家的代表性，让发展中国家能够发挥更大作用。应该有利于让更多的国家，特别是中小国家，有更多机会轮流进入安理会参与其决策。这条意见的后半段，我们的底牌很清楚，我们不是支持增加非常任理事国，我们的目的是让更多的国家有更多机会轮流进入安理会参与其决策。第三，任何的改革方案，应该在会员国间达成总体一致。原来我们是强调“协商一致”。但是，协商一致实际是不太可能做到的。因为只要一个国家说我不赞成，那就没有达成协商一致。我们把这个立场做了一点修改，改为总体一致。
　　在大型的国际谈判中，议题是越多越乱，越没法达成一致。印度等国对这一点是心知肚明，所以他们要求缩减谈判的议题。而我们中国的立场是这五个方面都很重要，互相关联，必须一篮子解决。另外还有一点中国强调，安理会的改革不能以牺牲会员国的团结为代价，中方不会支持任何伤损重大或者可能导致会员国分裂的做法。这一条等于明确向全世界宣布我不赞成改革。因为双方严重的分歧在短期内是不可能愈合的。
3 e) @8 ]; S7 L& N  V　　在联合国事务中，我们历来主张“不当头”，“不扛旗”。但是这次因为日本的问题，我们中国被推上了第一线，我觉得这次我们是又扛旗又当头，而美国得了一个便宜。实际上美国的立场跟我们的差不多，美国也是绝对不会赞成安理会再增加什么新的常任理事国。由于前面有中国挡着，所以美国在那儿敲敲边鼓就好了。他的立场是什么呢？第一，美国是开放态度。他曾经跟日本和印度说支持他们入常。但是到目前为止美国只提到这两个国家，对巴西、德国等其他国家从来就没明确表示过支持。它的主张是要适度扩大，整个安理会新的组成不能超过21个。同时强调，新的常任理事国必须是具体国家，而不能说席位给哪个洲或地区。另外美国明确地讲，现有五国的否决权绝对不能动。即便出现新的常任理事国，他们也得不到否决权。总的来看，联合国会员国中大多数国家不会同意给新常任理事国否决权，但是半常任或者准常任这一部分国家是可以接受的。
4 _& I, u  N" w4 w+ M9 ~/ L! [! f　　俄罗斯的立场跟我们的基本是一致的，甚至一些语言也一样。有些表态跟我们前期的表态也是一样的，比如，第一，安理会改革不能设时限。这是针对安南的方案提的。方案可以慢慢讨论，什么时间成熟了什么时间改革，不能设定时限。第二，任何的方案应该获得会员国最大限度的支持。第三，可以考虑中间方案。因为现在联合国的立场严重对立，所以最好的办法还是考虑中间方案。这个跟我们的立场实际上是殊途同归，就是他们讲的比我们更明确。第四，原有的否决权不动，是否给新的常任理事国否决权，要等过渡期完了以后再讨论。
. x  e! b6 O" ?/ O, b, X4 u8 J" N　　在五个常任理事国中，对于安理会改革英国、法国的立场是最明确最积极的。第一，支持扩大两类。明确表示支持四国集团成员成为新的常任理事国，支持扩大非洲的代表权，支持务实的中间方案，增加任期较长的非常任国家，过渡期结束以后再要通过审议，可以转成常任理事国。但是他们又表示很愿意就中间方案进行讨论。这很矛盾，前面是我支持这个，我支持那个，但是讨论的时候又说愿意就中间方案进行讨论。他们两国之所以这样做的原因在于，一是怕欧盟将来越发展，成为一体。因为如果这样欧盟就会像一个主权国家一样，那么这个政治实体，对外有外交大权，里面就不能要两个常任理事国了。他怕随着这个发展趋势，未来联合国会提出英、法这两个席位应该去掉。这个是他们倍感压力的，怕这个事情拖得越久，对他们越不利，怕将来一个欧盟的常任理事国席位取代他们的席位。另外一个原因是他们很不愿意德国进去，但是出于维持欧盟团结的立场又不能不表示欢迎。所以在这种矛盾心态之下，最后就加上了那么一句“我们愿意讨论中间方案”。
　　今天我就和大家交流这么多情况。谢谢大家