政府与社会公益组织合作的现实困境和角色定位

　　今年6月11日，著名央视主持人崔永元发出一条微博怒斥湖南省教育厅，“崔永元公益基金第六期乡村教师培训8月培训100名湖南乡村教师。为此，湖南省教育厅回复：不反对、不支持、不参与。我们非常愤怒，在此正式评价湖南省教育厅：不努力、不作为、不要脸！”此微博发出后，社会公众对此广为关注。湖南省教育厅也作出回应，对自己的做法进行辩解和解释。这个事件随即引发了社会公众对政府部门和社会公益组织能否合作以及怎样合作的激烈争论，也引发了笔者对于政府与社会公益组织合作的现实困境和角色定位的深入思考。
　　一、政府与社会公益组织合作的必要性
　　崔永元公益基金由崔永元和中国红十字基金会共同发起成立，致力于乡村教师的培训，属于社会公益组织。社会公益组织是非政府组织的一种类型。根据非政府组织的相关理论，政府和非政府组织需要开展合作，也能够开展合作。我们知道，政府的基本使命和存在的基本理由就是向社会提供公共服务，而包括社会公益组织在内的非政府组织，同样以提供公共服务作为自身的重要职能。这两类组织具有相同的使命和职能。政府和非政府组织在提供公共服务时具有各自的优势，但也都存在着弱点和不足。政府是社会公众获得公共服务的首选机制，具有整齐划一、资源充足、稳定而有保障的特点，但政府难以满足一部分人对公共服务的过度需求和特殊需求，特别是常常不能满足社会弱势群体的需求。同时，政府在提供公共服务时还存在着浪费、低效率甚至官员谋取私利的根本缺陷。这被称为“政府失灵”。非政府组织基于部分社会成员的志愿精神而产生，在提供公共服务上相比政府具有灵活高效、服务质量较高、对民众的需求回应迅速等优势，但同时也存在着拥有的资源不足、缺乏专业规范、视野狭窄等问题。这被称为“志愿失灵”。分析政府和非政府组织的优势和弱点可以发现，政府的优势正好是非政府组织的劣势，政府的劣势正好是非政府组织的优势。政府和非政府组织通过合作提供公共服务，刚好可以取长补短，实现高效率、高质量地提供公共服务，更好地满足社会公众的需求。因此，作为非政府组织的重要类型，社会公益组织与政府的合作具有必要性。
　　在现实层面，当前我国也存在着政府和社会公益组织进行合作的客观需要与现实可能。我国当前正处于经济快速增长、体制转轨和以工业化、城镇化为标志的现代化进程之中。社会公众对公共服务的需求不断增加，大量弱势群体的基本公共服务需求得不到满足。我国政府面对着民众日益增长的公共服务需求，呈现出捉襟见肘、力不从心的状况。这就对社会公益组织为政府分忧解难，代替政府提供部分公共服务提出了客观需要。而要最大程度地、更好地满足民众对公共服务的需求，就需要政府和社会公益组织开展合作，共同提供公共服务。同时，我国的社会公益组织经过改革开放以来30多年的发展，已经逐步发展壮大起来，门类齐全，数量庞大，其中一部分具有一定的规模和实力，具备了与政府合作提供公共服务的现实可能与基本条件。因此，在当前的我国，政府与社会公益组织进行合作存在着必要性与可行性。在本文案例中，崔永元公益基金开展的培训乡村教师活动，无疑属于政府教育主管部门的职责范围，因而具备了社会公益组织与政府进行合作的先决条件。湖南省教育厅提出的“对民间公益组织开展的公益活动，应由该组织依法依规组织进行，省教育厅作为政府机构，依照自身的职能职责，不宜代替民间组织直接发文和参与组织”的理由是不能成立的。
　　二、政府与社会公益组织合作的现实困境
　　如前所述，当前我国存在着政府和社会公益组织开展合作的客观需要和现实可能。然而，现实中我国政府部门和社会公益组织进行合作的事例并不多见。由于政府官员的思想观念以及社会公益组织自身方面的原因，当前政府与社会公益组织的合作存在着现实困境。崔永元公益基金与湖南省教育厅的合作难以实现，这在现实中并不是一个个案，而是具有相当的普遍性和代表性的。政府与社会公益组织的合作存在困境的原因主要有以下两个方面：
　　1.政府官员思想观念落后。一些政府官员至今还抱有计划经济的思维和理念，认为应该由政府包揽公共服务的提供，忽视非政府组织存在的价值，主张由政府独自向公众提供所有的公共服务。另一些政府官员虽然不否认非政府组织也可以提供部分公共服务，但他们认为政府和非政府组织之间并不存在太多合作，“政府的事政府管，NGO的事还是按照他们自己的规则来，政府不便出面参与和组织。”湖南省教育厅的官员显然持有的就是这种观点，他们的“三不”表态正是基于这种观念而作出的。还有少数政府官员甚至视非政府组织为政府的对立面和潜在的对手，认为非政府组织的活动会暴露出政府的失职，因此主张打压、限制非政府组织的活动。这几种思想观念都会使政府部门不愿意与包括社会公益组织在内的非政府组织进行合作。
　　2.社会公益组织良莠不齐，活动不规范。我国各种类型的社会公益组织近年来发展迅速，在教育、扶贫、社会保障、环保等各个领域提供公共服务，但快速发展的同时难免泥沙俱下，良莠不齐，部分社会公益组织账目混乱、缺乏透明度，还有的追求营利，甚至出现个人假公益之名中饱私囊的行为。崔永元公益基金的运作就出现了培训对象被冒名顶替和缺乏透明公开的问题。对存在问题的社会公益组织，由于其运作和监管制度建设的滞后，目前政府尚难以进行有效监管。除了政府的监管不力之外，社会公众的监督滞后也是社会公益组织活动不规范的重要原因。目前社会公益组织的运作，包括资金的收支使用等缺乏透明公开，极大制约着公众对社会公益组织的监督。此外，我国民众参与公共事务的意识还不强，也导致了公众对社会公益组织的监督不足。政府难以有效监管和社会公众监督的不足，共同导致很多社会公益组织活动不规范，缺乏社会公信力。当社会公益组织提出合作时，很多政府部门担心上当受骗或被利用而不敢同其进行合作。湖南省教育厅不愿意与崔永元公益基金进行合作，这方面的顾虑也是一个重要原因。
　　三、政府与社会公益组织合作中的角色定位
　　为了最大程度和更好地满足我国民众对公共服务日益增长的需求，政府应该而且可以与社会公益组织进行合作，共同提供各种公共服务。然而在政府与社会公益组织如何合作以及在合作过程中政府应当扮演什么角色，人们包括政府官员在内还存在种种模糊和不正确的认识。这也是当前政府与社会公益组织的合作存在困境的原因之一。结合我国的实际，笔者认为，当前我国政府在与社会公益组织合作过程中，应当明确的角色定位主要包括以下几个方面：
　　1.转变思想观念，做社会公益组织的合作者。要明确自身的角色定位，政府首先应改变陈旧过时的思想观念，在同社会公益组织合作的问题上秉持开放与合作的态度，将社会公益组织视为平等的合作伙伴。政府应认识到，在现代社会单靠政府不可能完全满足民众的公共服务需求，政府具有自身难以完全克服的劣势，只有政府与社会组织合作提供公共服务，才能取长补短，相互补充，达到最大最优的效果。其次，当前很多政府部门不愿意与社会公益组织合作，是因为这些组织良莠不齐，活动不规范，政府部门害怕出了问题要承担责任，给自身带来麻烦。这方面也需要政府官员转变思想观念。既然政府和社会公益组织合作做的是利国利民的好事情，就不能因为可能会有风险而不进行合作，而应该力求将风险降低到最低程度。政府可以事先对社会公益组织进行考察和甄选，在合作过程中全程加强监管，确保社会公益组织规范地提供公共服务。
　　2.提供资源支持，做社会公益组织的协助者。现代非政府组织理论一般认为，政府与非政府组织在提供公共服务时应进行分工，政府负责公共资金支持和对全局的掌握，第三部门负责提供服务，两者之间达成一种依赖各自比较优势的分工，各自发挥出自己的特长。这种分工就是合作的具体表现形式。政府由于具有强制性和覆盖全社会的特点，在资源筹集上具有天然的优势，而社会公益组织则在直接提供公共服务上具有优势。因此，政府可以向社会公益组织提供资源支持，包括经费资助、提供信息、人员培训、物质条件等方面的资源支持，以协助社会公益组织更好地提供公共服务。
　　3.制定政策规划，做社会公益组织的指导者。西方的改革政府理论认为，政府的角色应主要定位于掌舵，非政府组织的角色应主要定位于划桨。也就是说，政府的优势在于对全局的掌握和对方向的把握。社会公益组织由小部分社会成员自发组成，其长处在于操作层面，在于直接提供公共服务，但视野难免狭窄，思路受到局限。因此，政府应通过制定政策规划，指导社会公益组织的运作和发展。具体来说有三个方面：通过建立健全社会公益组织的规章制度，为社会公益组织的活动提供政策指导，提高其活动的规范性和合法性；通过制定社会公益组织的发展政策，促进社会公益组织的能力建设，扶持社会公益组织的发展；通过制定区域公共服务的发展规划，为社会公益组织的发展开辟空间，指引方向。
　　4.健全监管制度，做社会公益组织的监管者。社会公益组织并不总是崇高神圣和完美无缺的，也会出现志愿失灵的问题。尤其是在转型期的中国，社会公益组织的发展良莠不齐，效率低下、浪费甚至中饱私囊等现象十分常见。因此，在与社会公益组织合作的全过程中，政府应加强监管，确保社会公益组织规范、优质、高效地提供公共服务。为此，政府首先应强化监管的法制建设，实现依法监管。将政府对社会公益组织的监管机构、方式、手段、程序、措施等制度化，并尽可能地上升为法律法规。其次，在合作过程中，政府应及时跟踪了解社会公益组织提供公共服务的情况和信息，发现问题及时进行纠正和处理。最后，单靠政府的监管往往达不到理想的效果，应善于利用社会公众来监督社会公益组织。政府监管和公众监督相结合，才能达到理想的监管效果。因此，应建立强制要求社会公益组织信息公开的法律法规，促进社会公益组织运行的公开透明。同时，提高公众参与公共事务的意识，鼓励公众和新闻媒体监督社会公益组织的活动。作者单位：郑州大学公共管理学院■　李占乐