省直管县体制下县级政府的扩权、滥权和限权

　　截至2012年7月，全国已有23个省（区）实行了省直管县财政体制改革，26个省（区）实行了扩权强县改革，由此可以看出，省直管县体制的两个初级形态已经在全国实行。在此背景下，县级政府的权力随之而扩大，而监督体制并没有因应这一改变，遂出现了县级政府及部分领导干部滥用权力的现象。对此，我们应加以重视，并研究如何加强对县级政府权力的制约。
　　一、扩权之需
　　从历史角度来看，在封建社会时期，县级政府是中央政府对整个国家进行控制与治理的基本政治单元，如今在社会主义初级阶段，县域陆地面积占全国陆地面积的94%，人口占全国人口的70.4%，县级政府在我国政权体系中依然占据重要地位。
　　从政府职能角度来看，县级政府的重要地位主要体现在以下三方面：从政治职能来说，县级政治体系基本上是对上一层级的复制，它是职能和机构最完备并拥有一定管辖层级的一级基层政府组织，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者，是各种社会矛盾与纠纷的处理和化解者，是人民群众意志的上传下达者，是承上启下的枢纽。从经济职能来说，县级政府对引导和促进县域经济发展具有决定性作用，县域是农村的集中区域，县域经济是国民经济的基础性单元，发展县域经济是建设社会主义新农村、小康社会和社会主义和谐社会的重点。从社会管理职能来说，县级政府是基层社会治理的载体，将社会矛盾化解在基层是中央加强社会管理创新的指导思想和实际举措，这也需要赋予其相应的职权，以承担与之相匹配的责任。
　　但是在实际中，县级政府的职能和权力在理论维度与现实的层面存在着不相称的地方：一方面是其肩负的来自上下的巨大责任和压力，另一方面是可支配资源的有限性。基于县级政府财权和事权的不匹配以及“市管县”体制对县域经济发展的掣肘作用，部分省实行省直管县的改革，也就是将“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，包括财政体制的省直管县和行政体制的省直管县两种模式。具体措施是，由省对县进行直接管理，下放包括人事、财政、计划、项目审批等方面的权力，扩大县级政府权限。
　　二、扩权之实
　　在各省实行省直管县的具体实践中，措施和力度根据省情有所不同，但是改革的整体思路基本相同，通过下放、扩大行政审批和审核权等县级政府的相关权力，使县级政府具有更大的自主权，从而推动县域经济社会全面发展。其中，财权省管县、经济和社会管理权限的下放、干部人事制度改革是推动省直管县改革不断深化的不可或缺的三个环节。扩权强化了县级政府在这三个方面的权力。
　　1.财权。2009年7月初，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求2012年底前在全国除民族自治地区外，全面推进省直接管理县财政改革。《意见》提出，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政与市、县财政直接联系。以湖北省为例，在25%收入划归地方财政的增值税中，湖北省级财政目前所得比例为8%，市县级财政则分得17%；在全部收入归属地方财政的营业税中，省级财政所得30%，市县级财政分得70%；而在40%收入划归地方财政的所得税中，省级财政分得15%，市县级财政则分得余下的25%。这一改革，明确了地级市和县（市）之间平等的财政主体地位，减少了省级政府和县级政府的财政层级，大大增加了县级政府的财力。
　　2．事权。各省把一些原属地级市的部分经济、社会管理权限直接下放给扩权县，赋予其与地级市同等的计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享受、信息获取等方面的权力，各省下放的权限基本涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等经济管理领域。在浙江，一个地级市具有大大小小的审批权力1000余项，而第五轮扩权强县将下放义乌市经济社会管理权限618项，义乌也因此成为“中国权力最大县”。通过事权下放，为县域经济的发展提供了强大动力。
　　3.人事权。目前，大多数省份的“扩权强县”主要集中在部分或全部经济和社会管理权限，但也有不少省份涉及人事权，主要是提高县级领导职级和待遇，县级政府领导干部的人事改革主要有以下几种方式：（1）以海南、重庆、湖南等省市为代表，把县委书记和正职干部由处级升为副厅级等；湖南省提拔19位县委书记为副厅级，海南省昌江县委书记甚至为正厅级。（2）以江苏省为代表，把县委书记选做省委委员、省委候补委员；（3）以新疆为代表，地级市副书记或副市长兼任县委书记；（4）以吉林省为代表，下派副厅级的干部到县里任职；（5）以广东省为例，67个县中有20多个县（市）的党委“一把手”由省委组织部直接任免。随着“强县扩权”的进一步推进，下一步放权可能还会触及更大范围的人事权，给那些有能力、有作为的干部提高行政级别或升迁，有利于他们安心工作，甚至长期在县里任职，对于县域发展具有重大意义。
　　三、滥权之殇
法国伟大的启蒙思想家和法学家孟德斯鸠曾经说过，一切权力不受约束，必将导致fubai。在省直管县改革过程中，因为县级政权的权力监督问题尚未提上议事日程，在改革过程中出现了大量滥用权力的现象。突出表现在以下几个方面：
　　1．浪费财政资金。主要是政府机构和人员设置不科学不合理，造成机构臃肿，人员过度增长，浪费财政资金。受来自于社会公众日常习惯支配的文化环境的影响，我国县级政府内部机构形成了“只进不出，只上不下”的人事流通机制，一方面凭某个单位或部门的一个文件或指示就增加机构和编制，另一方面是县级政府对控制财政供养人员的增加几乎毫无作用。
　　2.对专项转移支付资金的使用缺乏有效监督。实行省直管县后，地级市虽然在理论上负有监督责任，但因为资金的传递不再经由市级政府，其实质上的监督责任在弱化，直接由省级政府对转移支付资金进行监管，这无疑增加了监督链条的长度，省级政府又基于其管理幅度的增加，无力较好地履行监督职能，使得这些专项转移支付资金没有很好地被监管。
　　3.地方政府间竞争加剧。省直管县改革后，随着市县分治，市与县之间的关系将直接由领导与被领导的关系演变为两个平等的行政主体之间的竞争关系。县与县、县与市的竞争将更加激烈。许多县级政府对微观经济过程的行政干预不但没有随着市场经济的发展而逐步弱化，反而现出了干预力度不断加大，手段趋于多样化的态势。一些县为了提升县政府及县级领导干部在省级政府的知名度和受重视程度，利用扩大的行政审批和审核权力，搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”，出现违反国家政策、程序的现象，有些甚至直接违反国家法律法规，造成大量低水平重复建设和资源环境问题，不仅不能推动县域经济健康发展，反而使行政县背上沉重的负担。
　　四、限权之策
　　省直管县体制改革是大势所趋，在此背景下，要保证扩权效果的真实发挥，必须对这些权力进行有效的监督与限制。我们认为，可以考虑从以下几个方面做起：
　　1．明确政府职能，加强党员干部的思想道德和法制建设。市场经济条件下的中央政府职能主要在四个方面：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。实行省直管县的体制，地方政府职能的核心内容是转变政府职能。基层政府要明确职能定位，以服务型政府建设为目的，以建立法治政府、责任政府为导向，强化行政问责制，加强政风建设。广大党员干部要不断提高自身的思想道德素质和法制修养，坚持反腐倡廉。
　　2．加强体制创新，改革领导干部管理制度。要充实和完善市县政府职能，增强市县选人用人自主权，进一步加强市县班子建设。对于省直管县改革中的县级政府主要领导干部的管理制度，应该与地方行政体制改革相配合，从干部任免、干部考核、干部监督和干部交流等方面入手，多管齐下，寻求县级党政领导干部制度改革的突破，建立县委常委会领导下的干部公开竞争机制，完善县级党政干部管理制度。
　　3．明确县委权力，促进政府权力公开透明运行。从“行政权力公开透明运行试点”到“县委权力公开透明运行试点”，部分县级政府在权力公开透明运行的试点过程中，通过“确权、亮权、制权、督权”四个环节，明确界定县级政府的权力和责任关系，并通过上升到政策文本从而提高其稳定性和持续性，值得吸收借鉴。如福建省沙县和广东省惠州市等地，通过公布领导干部权力清单、绘制权力运行流程图、重大事项决策运行图、排查权力风险点、编制《党务公开工作方案》，以及县委领导向社会公开个人信息，县委制定出台公推公选科级领导干部工作暂行办法等措施，使得群众对于县委权力运行中的决策、执行、监督等基本程序和运行方法一目了然，便于群众监督。
　　4．加强群众监督，拓宽沟通交流渠道。为防止权力滥用导致的决策失误和fubai问题的发生，需要广大群众的参与，一起监督权力、一起评议作风、一起修正工作、一起建言献策。要充分利用电子政务，开发建设县委权力公开运行网络平台，拓展党委、政府与党员群众的沟通交流渠道。利用老秘网、公开电话、短信平台、电子邮件、网络视频等，多资源多渠道建设综合性服务网络，实现对县委权力运行公开透明的监督。只有群众参与进来，才能有效防止权力运行越位、失范等现象。
　　（本文系庞明礼主持的国家社科基金项目[11CZZ041]“我国省直辖县体制改革实践模式的跟踪比较研究”、中国县域经济与社会发展研究中心重点项目[ZXJ09Z002]“县域经济和社会发展指标评价体系研究”、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“省管县体制下的基本公共服务均等化问题研究”的阶段性成果之一。）作者单位：中南财经政法大学公共管理学院 庞明礼 石 珊