从管理到治理：社会矛盾化解的思维转变

　　当前我国正处于深化改革的重要时期，该过程中蕴含着一个悖论性困境：改革需要政治社会的稳定，但改革过程本身又是引发不稳定因素的直接原因。群体性事件等社会矛盾冲突的频频发生，容易造成社会秩序的破坏、社会财产的损失、社会心理的失衡，甚至导致国家权威受损、执政党合法性遭受质疑。有鉴于此，如何有效地化解矛盾、构建真正的和谐社会，就成了转型时期党政领导者必须面对的重要问题。
　　从公共管理的角度来看，社会矛盾的多发、矛盾化解的低效，很大程度上是领导者与决策者的思维取向问题，即过于强调控制取向的管理，而忽视“治理”（governance）的考量。作为一种新兴的社会发展理念和实践方式，治理具有以下特征：第一，当代治理运动的兴起是现代社会组织转型与发展的产物；第二，当代治理的组织载体发生了根本变化，它既包含政府组织，但又不绝对局限在唯一的、单一中心的政府组织；第三，当代治理意味着国家和公民社会关系的重新调整；第四，多中心治理模式的形成和社会网络组织体系的构建，是当代治理运动的制度结构和组织的基础；第五，公民积极参与，政府与公民之间建立的相互信任、相互依赖与相互合作关系，是当代治理的社会与道德基础；第六，当代治理不仅表现为一定的制度构造，而且也表现为一定的发展进程；第七，当代治理的基本理念及善治的重要评价标准是参与、公开、透明、回应、公平、责任、合法性等重要原则；第八，各种利益关系进入并参与公共政策制定、执行过程是治理发展的必然趋势，这促使政府的功能及其领导者的行为取向和工作重点发生重要变化。具体到社会矛盾化解过程中，本文将治理的理论取向和实践展开分解为目标、主体、理念、战略和方式等五个方面，通过对比分析传统管理思维与新的治理思维的差异，来确立社会矛盾化解机制改革的目标定位。
　　一、治理目标：从同一到和谐
　　管理思维追求的是通过社会控制来保证社会秩序的实现和维持。控制的手段以法律的、行政的乃至暴力的为主，具有强制性特征。控制的目标在于实现社会秩序即整个社会的组织化与稳定性，以及对于国家权威命令、规则、意识形态的服从。以往政府权威者惯性地认为，要保持社会秩序的稳定，就必须通过全方位的人身与思想控制来实现。当前，许多地方政府部门以同一性思维为主导，认为社会的异质性必然蕴含着不稳定的隐患，追求一种“刚性稳定”。然而三十多年市场化取向的改革，打破了我国原有的整体性利益格局，社会利益结构快速分化，利益关系的调整和变化促使利益表达的多元化成为现实。同时，单位社会的解体、户籍制度的松动以及阶级身份的废弃，共同导致社会的异质性不断增强，我国从一个“总体性社会”逐渐演变为“复调社会”。作为转型时期矛盾化解的目标取向，对于“和谐”的追求承认社会各群体与阶层在经济、文化、社会地位等方面的差异，以求同存异、尊重“他者”的思维来选择矛盾化解方式，力求将社会矛盾的根源消弭于社会整体的和谐中。在这个过程中，需正确处理共识与异议的关系。从政治决策的角度来看，无论是权威决策还是民主决策，都尽量追求最终结果的代表性，即以决策共识的获得来彰显自身的合法性，认为异议的出现是对自身统治地位与合法性的挑战。对应于政府化解社会矛盾的过程中，就是力求将社会“异质”主体加以压制或排斥，认为同一的必然是稳定的。但在多数情况下，共识的获取仅仅是一种“乌托邦”，而通过压制与排斥所取得的“共识”也是不道德的，合理的选择应该是通过尊重“他者”来创造出“我们”。在具有高度认同的“我们”之中，是不会出现无法调和的矛盾冲突的，从而能够实现真正的和谐状态。
　　二、治理主体：从单一到多元
　　就社会公共事务的承担主体而言，包括政府、市场与社会组织三类。市场能够自发供给某些社会必需品，但存在盲目、滞后等“市场失灵”。政府能够弥补市场缺陷，但公共选择理论告诉我们，政府的“失灵”同样存在。社会组织（第三部门）既不依赖政府的强制力，也不采用市场的自由交易机制，而是以其特殊的贴近民众的教育同化、倾诉发泄、交流沟通、互相帮助、激励引导等方式来解决社会问题。传统的管理思维过于倚重政府职能，忽视了市场与社会组织的效用。应该说，即使是在公共治理的理念下，政府主体仍是最为重要的社会矛盾化解主体，其权威性不容质疑。只是在治理实践中，政府不再是唯一的主体了。政府、市场、社会组织都应当纳入到矛盾化解的主体范围之内。鉴于政府失灵与市场失灵的无法根除，当前应当强调发挥社会组织的积极作用。当前我国所实施的民间社会组织“双重管理体制”，对其发展造成了极大的限制。因此，必须对约束性的社会组织管理体制进行改革，为第三部门提供广阔的发展空间和发展机会，进一步发挥第三部门的社会整合作用，预防、缓解、化解影响稳定的社会矛盾。总之，公共治理理念强调多中心性，即对于单一中心、单一权威的消解。我们对于我国社会矛盾化解合理的主体格局的预期是，在发挥政府主体主导性作用基础上的多元互动、协作的动态治理局面。
　　三、治理理念：从人治到法治
　　在国家现代化的过程中，政治转型的最重要特征就是从人治走向法治。需指出的是，在人治时期并不是没有法律，但法律仅仅是政府主体管理社会的手段和工具，“法制”的主体还是政府，只不过是通过立法的形式来为自己的施政与管理增加合法性而已。至于“法治”，其主体不是任何现存的组织主体，而只能是法律本身。同时法治所“治”的对象首先就是政府，它要界定政府及其工作人员的权力边界，以保证人民的基本权利不受侵犯。法治相对于人治，在对待人民群众的态度上有很大不同：人治把人民群众作为管理的对象，要求人民群众按长官意志办事；法治则要求领导者、管理者按人民意志办事，其目的是保障公民的合法权利。面对转型期利益格局的调整和分化，只有实行法治，社会成员的民主权利才能有制度化、法律化的根本保障，才能引导人民群众通过法定程序表达自己的利益诉求，尽量使用合法的方式和手段来维护自身的合法权益。只有实现法治，通过法律程序和法律手段解决社会纠纷和冲突，做到法律面前人人平等，真正贯彻有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，才能实现社会的公平和正义。只有实现法治，坚持依法治国，严格按照法定权限履行职责、行使权力，把社会矛盾和冲突的解决纳入到法制化的轨道，才能避免社会矛盾激化为对抗和冲突，从而保障社会的秩序安定。

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从源头上消解矛盾隐患。协商对话强调的是公民的广泛参与，它能够有效地整合民意，协调利益关系，有利于公共利益的实现；它还有助于政府公共决策的合法化，化解合法性危机；此外它还有利于培育公民精神，促进公民文化的发展，增进官民之间的理解，化解干群冲突。
　　当前从中央到各级地方政府，都在大力倡导社会建设与社会管理创新。在社会矛盾的化解过程中，实现由管理思维向治理思维的转变，正是社会管理创新的题中之义。而且这种治理思维的确立，不应当仅仅局限于社会矛盾的化解，还应当渗透于政府管理的方方面面。由此才能真正体现“以人为本”的理念，实现社会良性运转。■　张海柱 王庆华

不错，很有新意。值 得借鉴一下。

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治理理念强调多中心性，即对于单一中心、单一权威的消解。我们对于我国社会矛盾化解合理的主体格局的预期是，在发挥政府主

　在国家现代化的过程中，政治转型的最重要特征就是从人治走向法治。需指出的是，在人治时期并不是没有法律，但法律仅仅是政府主体管理社会的手段和工具，“法制”的主体还是政府，只不过是通过立法的形式来为自己的施政与管理增加合法性而已。至于“法治”，其主体不是任何现存的组织主体，而只能是法律本身。同时法治所“治”的对象首先就是政府，它要界定政府及其工作人员的权力边界，以保证人民的基本权利不受侵犯。法治相对于人治，在对待人民群众的态度上有很大不同：人治把人民群众作为管理的对象，要求人民群众按长官意志办事；法治则要求领导者、管理者按人民意志办事，其目的是保障公民的合法权利。面对转型期利益格局的调整和分化，只有实行法治，社会成员的民主权利才能有制度化、法律化的根本保障，才能引导人民群众通过法定程序表达自己的利益诉求，尽量使用合法的方式和手段来维护自身的合法权益。只有实现法治，通过法律程序和法律手段解决社会纠纷和冲突，做到法律面前人人平等，真正贯彻有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，才能实现社会的公平和正义。只有实现法治，坚持依法治国，严格按照法定权限履行职责、行使权力，把社会矛盾和冲突的解决纳入到法制化的轨道，才能避免社会矛盾激化为对抗和冲突，从而保障社会的秩序安定。

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