重庆市渝北区统筹城乡发展过程中流动人口服务工作的实践与创新

改革开放30多年来，我国在综合国力得到巨大提升的同时，城乡差距却在不断扩大。农民的农业收入来源逐渐收缩以及我国政府人口流动限制政策的松动直接诱致了大批农民进城务工，形成了有中国特色的“民工潮”。作为占中国总人口2/3的社会阶层，如此大规模的流动人口从农村涌入城市，导致的经济社会问题错综复杂，纠结在一起。
    统筹城乡发展，势在必行。
    渝北区作为统筹城乡综合配套改革试验区，落实重庆市委、市政府关于统筹城乡发展的战略规划，以胡锦涛总书记“314”总体部署为总纲，以建设内陆大开放战略高地和打造国家中心城市为统筹城乡发展的最大动力和“火车头”，以“房改”、“户改”、“土改”为统筹城乡发展的突破口，科学发展，富民兴渝。
    发展未有穷期，大考正在进行。
    探索统筹城乡发展的路子是中央给重庆市的一道时考试题。推进城乡一体化，缩小城乡差距，说起来容易，做起来难。重庆“大城市、大山区、大库区”的市情，决定了重庆在统筹城乡发展的过程中不少农民进城，导致城市流动人口激增，而流动人口是社会管理的重点所在，也是难点所在。
    不同的人群具有不同的特点，不同的人群具有不一样的社会需求。渝北区紧紧围绕“把渝北建设成为公平正义的法治先行区、和谐稳定的平安示范区”总体目标，着力于推进流动人口服务管理。在统筹城乡发展的过程中，关注以前容易被不公平对待的流动人口这个特殊群体，注重服务，力求均等，彰显公平，补齐了和谐社会建设的短板，赢得了民心，维护了社会稳定。
    以小见大，见微知著，小细节蕴含大神韵。
    “流动人口服务”的源起   
    近年来，“创新社会管理”一词频频出现在高层视野中，“化解社会矛盾”、“破解社会难题”、“提高社会管理科学化水平”越来越受到各级政府的关注。
    胡锦涛总书记在中央举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表重要讲话，强调要“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平”。
    流动人口是我国经济社会发展过程中随时代潮流应运而生的社会群体。相当一部分犯罪主体产生于流动人口之中。目前，流动人口中绝大部分是农村剩余劳动力，这其中有一部分人为攫取钱财，往往铤而走险，以非法的手段获取财物，大量破案线索来自流动人口，相当一部分逃犯混迹于流动人口之中，犯罪嫌疑人案发后负案潜逃的大多藏匿于流动人口之中，许多场所的治安状况取决于流动人口的守法程度。流动人口的管理直接影响一个地方的和谐稳定发展。
    居安必须思危，有备方能无患。
    正是在这样的大背景下，重庆市渝北区以超前的眼光，在社会形势错综复杂的情况下，以流动人口的管理为抓手，创造性地加强社会和谐稳定工作，为党的十八大胜利召开营造良好氛围。
    眼光决定高度。目之所向，才能行动所及。
    在重庆市委、市政府的坚强领导下，渝北区在推进城乡统筹发展的过程中，从创新社会管理的大处着眼，从着力保障以前容易被社会忽视的流动人口群体的利益这个小处着手，在“流动人口服务”方面走出了一条独到的路子，堪称“流动人口服务”的渝北经验。
    于无声处惊风雷，于细微处见真功。
    “流动人口服务”的主要做法   
    通过全面推进基本公共服务均等化，着力培育流动人口与常住居民“城乡一家亲”的归属感，从重管理轻服务到管理和服务并重转变，创新流动人口管理机制，保障了发展不起波澜，一直奋勇向前。
    建设流动人口服务管理信息平台
    近几年来，如何最大限度将流动人口纳入服务管理视线、如何最大限度引导流动人口合理有序流动、如何最大限度发现和打击隐匿其中的违法犯罪人员、如何最大限度激发流动人口服务区域经济社会发展的活力，一直是渝北区委区政府着重研究并切实加以解决的问题。
    渝北区与广州科韵公司签署协议，研究开发了渝北区流动人口信息管理系统。借鉴广州、宁波等沿海先进经验，渝北结合区情开发的“流动人口信息管理系统”，形成了社区化集中采集、数字化统一管理和按权限分类分层次传递使用的人口综合信息服务网络。该信息系统将覆盖全区所有镇街、村居，有效整合公安、计生、房管、人力社保等部门公共信息，并预留与市级信息系统相连接的接口，实现信息资源共享。
    夯实流动人口服务管理基层基础
    流动人口服务管理的难点在于信息采集不能及时、准确、有效。所以，流动人口信息采集员显得至关重要。渝北区建立完善了“区、镇街、村（社区）”三级联管机制，在全区103个社区均配备了1名专职流动人口协管员，218个村各配备1名兼职流动人口协管员，3000人以上的村居还增配了1名计生助理员。此外，各社区还建立了以物业人员、居民代表、协会会员、楼院长等为主的信息采集志愿者队伍。
    按照“谁用工、谁负责采集”的原则和政府为主推动的办法，渝北区在企事业单位、服务性场所行业、外来人口公寓、乡镇（街道）外来人口中心、村级工作站等部位推广使用流动人口信息采集系统。
    由此，夯实了流动人口服务管理的基层基础。
    构建“六大服务”体系
    在渝北区委区政府的高度重视下，流动人口服务管理体制基本理顺，服务管理模式逐渐成型，工作机制更加完善，服务内容日益丰富，在均等化服务上着力构建“六大服务体系”。
    住房保障服务体系。渝北将住房保障建设列为全区改善和保障民生的首位，实施商品房、经济适用房、公租房、廉租房、安置房、倒班房等住房体系化建设，逐步解决城镇居民和流动人口家庭的住房问题。目前，已建成或在建公租房、廉租房257万平方米。
    创业就业服务体系。在构建创业就业服务体系方面，出台了关于完善就业培训、援助和扶持等政策，建立健全了流动人口就业和失业登记制度，建立区、镇街、村居三级联动的人力资源市场体系和以村居为基础的就业信息服务网络。同时，通过财政补贴等形式，渝北鼓励各类机构面向进城务工农民工，开展多种形式的职业教育和培训，每年培训5000人以上。
    教育就学服务体系。建立健全了流动人口子女就学保障制度，确定了15所农民工子女定点学校，2年内将新建城区学校10所，每个镇至少建 1所寄宿制学校，让流动人口子女也享受到优质教育。同时，所有实行城乡义务教育阶段学生“三免一补”、“五免一补”政策，实施义务教育阶段学生“一杯奶”和非寄宿制贫困学生“爱心午餐”工程，建立留守儿童经费保障、贫困助学、亲情补偿、成长监测“四大关爱”机制。
    医疗卫生服务体系。在流动人口聚居的地方，进行了集中部署。推进镇中心卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室、社区卫生服务站标准化覆盖率达到了100%；完成网络医院全覆盖工程前期准备，5家镇街医疗机构与三甲医院建立了业务指导关系；新增城乡居民合作医疗定点网点19个，定点村卫生室累计达到145个，定点公立医疗机构网络覆盖率100%。
    社会保障服务体系。社会保障体系是社会稳定的“安全网”、经济运行的“调节器”。渝北区在城镇职工养老、医疗、工伤、生育、失业保险的基础上，健全完善城乡居民医疗和养老保险，积极探索农民工大病医疗保险、养老保险和意外伤害保险，覆盖城乡的社会保险体系已经基本形成。特别是建立了城乡一体的社会保障服务平台，积极推进城乡、区域社会保障的对接转换。同时，为农民工“量身定做”，在全国率先建起具有“低费率、广覆盖、可转移”特点的流动人口养老保险制度，具有“低费率、保大病、保当期、用人单位缴费为主”特点的流动人口大病医疗保险制度。
    公共文化服务体系。以巩固全国文明城区创建成果为契机，加大了城乡文化建设投入，全面推进自然村广播村村响、电视村村通、乡镇综合文化站、村居文化室、流动电影放映等重点文化惠民工程建设，进一步改善了文化设施条件，让流动人口群体随处享受到精神文明建设成果。
    “流动人口服务”的实践成效   
    一分耕耘、一分收获。
    渝北区着力实现流动人口群体和常住人口群体社会公共服务的均等化，从以前的只重管理不重服务向管理和服务并重转变，取得了突出的成效。
    让流动人口群体居有其所
    目前，建成或在建公租房、廉租房257万平方米、经济适用房471.9万平方米、农民工公寓30.8万平方米、农转非安置房项目7个45万平方米，做到低收入家庭住房全覆盖，让外来务工人员和城市低收入人群住有所居，使社会更加和谐，老百姓更加安居乐业。根据规划，在未来两年内，渝北还将建设保障性住房210万平方米，其中安置房150万平方米、公租房50万平方米、廉租房10万平方米，加之已建成的保障性住房共达 467万平方米、可供 93400户入住。根据《重庆市流动人口和人户分离人口服务管理办法》，流动人口只要在当地办理了居住证，就可以和其他城乡居民一样申请公租房。
    提高流动人口就业率
    就业是民生之本，安国之策，也是社会和谐之计。渝北区针对流动人口群体的特点，制定了详细、完备的就业培训帮扶计划，流动人口群体有业可就。特别是今年以来，渝北区整合建立统筹城乡的人力资源市场，创新推出现场招聘、网络招聘、媒体招聘、赴外招聘和“一对一”服务的“4+1”
就业推介模式，免费为城乡劳动者提供服务，开展大型招聘会 21场次、8286人实现就业。
    让流动人口子女也能够有条件有可能享受到优质教育
    流动人口群体子女的上学问题一直是流动人口群体在异地工作时最为关心的问题。渝北区从推动社会公共服务均等化出发，加快推进城区中小学校和农村寄宿制学校建设，19所学校25个单位建设项目全部开工，3年内还将新建城区学校10所，整合农村中小学18所，组建农村九年一贯制学校2所，25对城区、农村学校结对捆绑帮扶，支援资金或教学仪器设备150万元，每个镇至少建1所寄宿制学校，让流动人口子女也能够有条件有可能享受到优质教育。
    让流动人口群体病有所医
    加快城乡公共卫生体系、医疗服务体系、医疗保障体系建设，居民在镇中心卫生院、社区卫生服务中心（站）、村卫生室能够得到常见病治疗、大病辅助治疗、免费健康生活指导，让近百万流动人口同样享受到“大病进医院、小病进社区”的待遇。同时，还建立了城乡一体化的计生奖扶政策体系，将女孩平安两全保险、孕期优生检测范围拓展至城市居民，将生殖健康普查、计生技术服务、孕前优生检查等免费服务惠及流动人口。
    促使流动人口群体充分参加社会保险
    在巩固城镇职工养老保险制度的基础上，渝北区大力推进与企业有劳动关系的外来务工人员参加与其他城镇职工一样的养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险。外来务工人员流动时社会保险关系实现正常运转，从制度上解除外来务工人员参保的后顾之忧。目前，渝北全区城镇职工养老、医疗、失业、工伤和生育保险参保人数共计75.5万人次，其中农民工参保人数达到25.6万人次。
    为流动人口群体提供学习娱乐平台
    渝北区以区文化馆、区图书馆为龙头，以镇综合文化站、街道文化中心为枢纽，以农家书屋和社区文化活动室为基础，建立完善城乡文化阵地设施网络，区文化馆和图书馆向公众免费开放，建成11个镇综合文化站、218个村农家书屋。同时，渝北在广播电视方面，安装直播卫星接收设备1万余套，完成农村调频广播共缆传输工程建设，全面实现“广播村村响”，全区广播综合人口覆盖率达到 100%。此外，渝北区在文化信息共享方面，在重庆市范围内，率先建成共享工程支中心，被文化部、财政部列为全国文化共享工程建设试点区，目前已建成区级支中心1个、镇基层服务店11个、街道基层服务点9个，行政村基层服务点132个，并建立了渝北新闻、专题片、文艺汇演等特色资源数据库，创新性的将农村党员远程教育、文化信息资源融入有线电视网络，不断促进城乡、区域文化协调发展。
    “流动人口服务”的理论创新   
    近年来，随着渝北经济社会大发展的同时，渝北的流动人口越来越多。流动人口的急剧增长，为渝北经济发展、社会进步、人力资源有效配置以及工业化、城市化快速推进作出了巨大的贡献，同时也带来了资源环境的压力和对城市承载能力的挑战，加大了政府管理和公共服务难度。
    围绕中央、重庆市关于解决流动人口问题的一系列部署和推动社会管理创新的要求，渝北区坚持解放思想，大胆创新，认真探索和实践新的历史条件下加强流动人口服务管理的新思路、新途径，流动人口服务管理水平得到进一步提升，在维护社会治安稳定、保障流动人口合法权益、推进社会主义和谐社会建设等方面起到了积极的作用。
    破山中贼易，破心中贼难。
    之所以能够取得巨大的成效，主要在于渝北区在流动人口管理方面转变了思路，进行了大胆创新。
    立足理念创新，增强流动人口群体城市归属感，实现流动人口市民化管理和亲情化服务
    由于我国特殊的户籍制度的存在，以前流动人口群体在享受社会公共服务方面，和常住户籍人口还有较大区别，这种区别在很多地方至今都还存在着。渝北区改变传统的把流动人口当做外来人员的理念，坚持以人为本、服务至上、公平对待，从流动人口最关心、最需要的方面，不断推进和改进流动人口服务工作，让流动人口享受“市民化、亲情化”服务。渝北区在住房、就业、子女上学、医疗、社会保障、公共文化服务等方面打出一系列的组合拳，努力探索，大胆创新，为流动人口群体提供无差别的、均等化的社会公共服务，让流动人口群体不再感到居无定所、工作难寻、学校难上、有病难医、没有社保可以参加和没有平台可以消遣。
    立足体制创新，坚持党委政府统一领导，搭建了一支重管理更重服务的工作队伍
    渝北的流动人口管理最早以治安管理为核心，强调社会稳定和社会秩序，以减少人口流动负面效应。随着经济社会的发展，对流动人口群体进行单纯的治安管理，已不符合经济发展和社会建设的实际需求，
流动人口服务管理工作必须坚持党委政府统一领导，必须坚持以人为本、服务与管理并重，必须坚持整合资源、形成合力。为此，渝北立足于自身的实际情况，建立了一支重管理更重服务的工作队伍，实现了管理体制的突破性进展，推动了流动人口管理在资源整合、工作联动、乱点整治、信息共享等工作机制的有效运行。
    立足手段创新，最大限度掌握流动人口轨迹，实现了流动人口动态化管控
    流动人口信息采集是流动人口服务管理的基础所在，也是流动人口服务管理的难点所在。通过多年的探索和实践，渝北区立足于手段创新，在流动人口动态化管控方面取得了突破性的进展。流动人口的信息采集从原来少数几个部门的单打独斗演变为集群作战，实现了流动人口信息的社会化采集。同时，渝北区转变思路，提出了以房管人。人是流动的，但房子是固定不动，思路一转变，顿时问题迎刃而解。
    山重水复疑无路，柳暗花明又一村。
    “流动人口服务”的思考与启示   
    何为社会管理创新？社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，构建新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。
    社会管理创新是在当前我国社会问题明显增多，阶层群体冲突不断增加，群体性事件时有涌现的背景下提出来的。形形色色的社会问题中，人口流动性问题是其背后的一个重要原因。
    目前我国有超过 2亿的流动人口，在中国的东西部地区之间、城市与农村之间流动。这种流动对社会管理提出了很大的挑战。
    传统的户籍管理是一个萝卜一个坑，萝卜就在坑里边，而人口流动，西边的萝卜跑到了东边，导致东边的一个坑里可能有几个乃至好几十个萝卜。
    相应的社会福利保障、公平正义诉求以及由此而引发的社会治理等等一系列问题就产生了。比如，农民工建设了城市，但却很难在城市中居住下来，只能像候鸟似的飞来飞去。如何调动流动人口建设流入地的积极性，保障流动人口在流入地的各项社会福利，让流动人口不至于因心态失衡而引发行为失控，已经成为了城市化发展过程中不能回避的紧迫问题。
    没有危机感是最大的危机，没有忧患意识是最大的忧患。
    在这种背景下，重庆市渝北区创新“流动人口服务管理”就显得尤为重要，具有十分重要的示范意义。
    在渝北走访期间，对于渝北的“流动人口服务管理”工作，笔者也有许多自己的思考，得到了一些启示。
    首先，改革需要勇气
    改革就是利益重组，打破一些人的金饭碗，必然招致一些人的嫉恨，这是“伤人”。财政的盘子就那么大，把钱投在流动人口群体上多了，可能招商引资，拉项目，经济发展就会受到影响，最终影响政绩的考核，这是“伤己”。
    所以，渝北的流动人口服务管理是很考验主政者的心胸与智慧的。“伤人又伤己”的事情渝北的主政者怎么会去做？
    识大体方堪肩负大任，有担当才能不辱使命。
    一个时代有一个时代的使命，一代人有一代人的责任。渝北的主政者肯定是懂得只有把老百姓的利益放在心上，老百姓才会把他放在台上。
    清风无私雅自爱，修竹有节长呼君。
    其次，社会管理创新需要接通地气
    柴米油盐酱醋茶，一枝一叶总关情。
    社会矛盾的产生往往都是由一些“鸡毛蒜皮”的小事儿引起的，但如果忽略了这些“鸡毛蒜皮”的小事儿，小事儿可能积少成多，由小变大，造成巨大的社会问题。
    纵观近年来全国各地的群体性事件，无疑不是由一些个别的小事引发的，这些小事的背后却是当地政府麻木不仁、无所作为，由此而带来社会管理的滞后。如果在平时的执政过程中，多和老百姓靠一靠，多和老百姓聊聊天，唠唠嗑，就会发现平时工作中的问题，从而把问题解决在萌芽状态。
    思大事不辞为小事，做小事胸中有大局。
    再次，我国需要系统的社会治理
    社会治理代替社会统治是20世纪末在全球，特别是在发展中国家兴起的一种政治社会变革思潮。社会治理强调社会管理者与公民的广泛合作、上下互动、通过合作、协商、确立认同和共同目标、建立伙伴关系来实施应对公共事务的管理，维护正常的社会秩序。
    随着改革进入深水区，我国的社会矛盾也步入了多发期，群体性事件此起彼伏，堵不是治本之法，疏才是解决之道，只有通过不断地在各个领域进行社会管理的创新，推动系统的社会治理才能缓解社会矛盾，维护社会的和谐稳定。
    重庆市渝北区的“流动人口服务”算是这方面的一个有益的尝试。当然，渝北的“流动人口服务”到目前为止，虽然取得了很多的成绩，但当前的流动人口服务管理体制并不是完美的，还需要渝北人秉承民族精神的血脉，高扬时代精神的旗帜，不断解放思想，开拓创新。
    士不可以不弘毅，任重而道远，策马扬鞭再奋蹄。
    （中央党校学习时报地方发展与和谐社会构建调研组黄宗华石小路 王伟 陈江静）