某某市公共资源交易制度改革的调查与思考

某某市公共资源交易制度改革的调查与思考
（2012年5月）
公共资源交易，就是公共资源进入市场公开交易，以提高公共资源配置的效率。虽然公共资源本身不是什么新鲜事物，但通过市场化配置的方式来规范交易行为，并提高公共资源配置效率的做法，却是近十来年的事。某某从2004年建立招投标统一平台以来，在公共资源交易工作上做了一些事情，也取得了一些成效，但离规范有序的公共资源交易还有许多事要做。特别是交易体系、交易制度上，还需要大胆探索、大胆改革。
一、某某市公共资源交易制度改革的成功探索
某某市的公共资源交易制度改革，最初是从源头上预防和治理fubai的目标出发，由市纪委通过大量的调查研究后提出建议，最终是市委、市政府出台了加快推进国有资源配置市场化的意见，为后续的改革工作奠定扎实的基础。从2004年9月起，某某市正式发文建立招标投标统一平台，明确了市招标投标统一平台建设的指导思想和原则、机构的设置，对纳入市招标投标中心交易的范围、时间、环节和程序都作了明确的规定。具体而言，表现在以下四个方面：
1、建立基本统一的公共资源交易平台。按照“政府引导市场、市场统一交易、交易规范运作、运作统一监管”的总体要求，市本级、各县（市、区）均建立了招投标统一平台，集中办理工程交易、政府采购、土地出让、产权交易等四项交易活动，实行集中交易、阳光操作、资源共享、规范管理，为公共资源交易提供了一个公开、公平、公正的平台。目前，某某市公共资源交易范围进一步扩大，已从自然资源，扩展到资产性、公共性、服务性资源等领域，呈现出多元化发展的态势。
2、建立健全公共资源交易制度。某某市相继出台了《招标拍卖挂牌国有土地使用权实施办法》、《建设工程招标投标管理办法》、《关于进一步加强市直单位房产出租经营管理意见的通知》、《关于公开选择中介服务机构有关问题的通知》、《关于提高小额工程建设项目招投标时效的意见（试行）》，《关于进一步加强政府投资建设项目标后管理工作的若干意见》，《某某市工程建设项目施工招标投标监督管理规定（试行）》，《某某市政府投资建设工程材料设备采购招标投标管理暂行规定》等一系列政策规定。各县（市、区）结合各自实际，也出台了一系列具体的制度规定。这些制度的出台，加快和规范了国有公共资源交易市场化，为公共资源的公平交易奠定了基础。
3、公共资源交易市场化配置效果明显。（1）水电资源。自2002年起，全市大部分县（市、区）实行水电资源协议有偿出让或公开招标拍卖，在全省开设了水电资源开发权公开招标拍卖的先河。（2）森林林木林地资源。据不完全统计，近三年（2008－2010年，下同）全市国有和集体森林林木林地通过招标、拍卖、挂牌方式出让的达17751万元。（3）土地矿产资源。近三年，市本级及莲都区土地使用权出让公开招标拍卖挂牌出让150宗，成交总额达713230万元，增收资金78060万元；采矿权和探矿权除通过招标、拍卖和挂牌方式出让达9902万元。（4）建设工程项目。政府投资建设工程全面实行招标，而且招标范围和种类不断扩大。市本级规定，建筑、市政工程施工造价50万元以上，装饰工程施工造价30万元以上，重要设备、材料等货物50万元以上，勘察、设计、监理、咨询服务20万元以上必须实行招标。近三年，市本级及莲都区共完成工程招标796个，成交额57.8913亿元，节约资金7.6411亿元。（5）政府采购项目。政府集中采购目录以内或者采购限额标准以上货物、工程、服务全部进行政府采购，而且采购范围不断扩大，药品、学生用品、教学用具、学生平安保险、公车保险、公务住宿、公务印刷等都纳入政府采购。近三年，共完成政府采购3313批次，成效金额27989万元，节约资金5639万元。（6）国有资产处置。近三年，公有房产出租、废旧物资处理、储备陈粮处理、旧公务用车转让、小车特殊号牌使用权出让，通过拍卖挂牌市场化方式公开进行，国有产权共672宗，成交额共23193万元；小车号牌拍挂5609个，成交额2784.9万元。（7）市政公用资源。据不完全统计，近三年室外广告经营权、道路养护权、设施管护权、绿化养护权、环卫保洁权等公开出让，成交额达到3381.68万元。（8）中介服务资源。近年来，积极推进招标代理费、拍卖代理费、项目审计费等中介服务费用，通过公开选择的方式确定中介机构。
4、公共资源交易市场监管力度加大。一是阳光操作。规定建设工程交易、政府采购、国有土地出让、国有产权交易和国有资源开发权出让等必须进招标投标统一平台规范操作，对应当采取公开招拍挂等方式出让的，实行公开竞价、公平竞争，逐步建立了“阳光操作体系”，做到规则公开、过程公开、结果公开。二是加强管理。积极转变政府职能，改进管理方式，切实加强对公共资源交易过程的管理，全面推行资格后审方式，不断充实全市统一的招标评标专家库，建立专家抽取自动语音通知系统，采用电子计算机辅助评标系统，逐步建立远程评标系统。三是强化监督。发挥市招管办招标文件的“登记”职能，从法律法规和政策制度上对招标文件进行最后把关，避免招标文件设置上的漏洞，防止暗箱操作和fubai现象的发生。针对招标投标中存在的问题，制定出台了工程建设项目施工招标投标监督管理、标后管理、投诉处理行贿犯罪档案查询等工作制度。市纪委、市招管办每年选择不同的测重点，开展招投标制度的执行、重点工程领域的治理等专项工作，及时发现、纠正问题，并对违法违规行为进行查处。各级主管部门、监管部门、社会各界和新闻媒体，充分发挥各自的职能优势，切实加强了对公共资源交易的监督检查。
二、某某市现行公共资源交易制度的不足之处
总的来看，某某市公共资源交易市场和体制建设取得了明显成效,但从发展的眼光看，存在的问题仍然不少。
1、思想认识不到位。一些部门和领导干部对公共资源交易市场化的重要性认识不足，没有树立正确的现代市场观念，担心推行公共资源配置市场化会影响部门既得利益，削弱手中权力，不愿推行。部分领导把施工企业施工管理中的违规违约行为，归咎于招投标没能招到最好的施工企业、最物美价廉的材料。认为招投标程序过繁，时间过长，对普遍推进招标投标工作积极性不高，只是因为有法律规定，不得已而为之。还有一些人认为完全开放的市场，不利于保护本地企业发展，不利当地经济发展，在招标投标过程中，总是千方百计设置一些门槛。
2、体制设置不科学。在国有资产管理体制方面，监管职能实际上分散在各个部门，权力、义务和职责不统一，造成多头管理，制约了资源配置市场化。如河道（航道）采砂资源，水利部门有河道采砂监管职能，交通部门有航道采砂监管职能，国土资源部门有矿产资源监管职能。一些自身负担较重的企事业单位，如果将其管理的资源都通过市场来配置，企业就难以生存，进而导致一些资源市场化配置只是走过场、搞形式。在招标投标市场管理体制方面，招管办作为市政府招投标综合监管部门，在法律上没有地位，在监管上没有手段，项目的审批和变更审核在发改部门，对建设项目和施工单位管理职能又各行业主管部门，项目业主随意变更设计，施工单位不履行合同等等现象得不到纠正，招标成果得不到落实的，违法违纪行为得不到有效查处。
3、交易范围需健全。《某某市人民政府关于市招标投标统一平台建设的实施意见》明确规定，建设工程交易、政府采购、国有土地出让项目、国有资产交易和国有资源开发权出让项目等交易活动必须在招投标中心进行，但实际上有的项目并未进中心，有的也仅仅是个别环节进中心，游离于中心之外。进中心但不彻底的有国有资产和房产的出让拍租、环境保洁权、审计、国有资产评估、国有产权出让的拍卖拍租权、BT（建设—移交）等等。室外广告经营权、医疗器械采购等还未进中心。
4、市场风气不纯正。一是不诚信行为。投标单位中标后，不是去认真履行合同，树立良好的企业形象，而是通过各项理由和方法与业主讨价还价，更换项目负责人和班子人员，人员不到位、偷工减料、拖延工期、停工、甚至不开工经常发生。二是“开资质”挂靠现象普遍。某某市现有建筑施工企业200多家，其中相当一部分施工企业自己不直接承接业务，靠出借资质和收取管理费获利，一个不懂业务的普通市民都可以拿到企业“资质”。还有一些业主对施工企业要求过高，给“黄牛”有了可趁之机，拼命去外地拿一些大企业资质招标，而实际上外地大企业中标以后因项目小不愿自己承接业务，而由本地的个人或单位拼凑施工队伍进行施工。三是**投诉成风。投标企业之间为了自己获得中标机会，可以不顾一切找理由投诉其他中标候选人，甚至有的开标前就投诉业主单位对投标人条件设置不当。
5、监管力度待加强。当前，尽管出台了一系列法律法规和政策规定，不够规范、全面和系统，一般性要求规定多、强制性的处理规定少，面上要求规定多、可操作性规定少。法规制度执行不严格，失之于宽，失之于软，对施工单位未履行合同约定的行为不采用合同罚则来处理。出于种种原因，业主、政府部门和行业主管部门对违规违纪、严重不诚信行为处罚不力。
三、某某市公共资源交易制度改革的方向与思路
制度建设是公共资源交易的关键。公共资源具有公共性，因此公共资源交易制度的一个根本特征就是公开透明，易于接受监管部门和社会公众的监督。从现行公共资源交易的交易体制、运行机制和交易规则等的具体情况看，加快推进公共资源交易制度改革已经显得较为紧迫。
1、理顺公共资源交易工作体系。从加强和改进政府自身建设、建设服务型政府的要求出发，应当把某某市行政审批中心建设成为服务广大企业与群众的政务服务大平台。这个平台应当包括审批服务、便民服务、市民服务和公共资源交易的各个方面。参照省内其他兄弟市的做法，将市政府行政审批中心更名为市行政服务中心，包含部门分中心、公共资源交易中心等在内，作为政府为社会公众提供政务服务的大平台。对这个平台的管理，由市审批中心转设的市行政审批管理办公室（审管办）、市公共资源交易管理办公室（资管办）负责，二者合署。按照中办发〔2011〕22号文件的要求，将市审管办、资管办机构定性为行政机构，作用行政编制。参照衢州“一办三中心”的做法，改革现有的招投标管理体制，将市招管办更名为市资管办，将市招投标中心更名为市公共资源交易中心，将全部工程交易、政府采购、土地交易、产权交易等公共资源交易项目纳入统一平台交易。机构仍为市审管办、资管办管理的事业单位。在市建设局下设“建设中心”，承担政府投资项目代建职能。在市财政局下设“评审中心”，承担政府投资建设工程项目标前的预算审查、投标控制价的审查、标后的决算审查。市资管办对建设中心、评审中心实行行业监督管理。
2、扩大公共资源交易事项。明确市资管办对公共资源交易的组织、协调、监督、管理职责，避免当前各行业主管部门各行其道，市招管办协调难、执行难、效率低，公共资源浪费严重的现象。从衢州的运行情况看，强化市资管办的职能后，受制度的制约，“想fubai的机会都没有”，完全不必要担心监管职权集中后会带来负面问题。凡是涉及工程交易、政府采购、土地出让、产权交易等公共资源交易行为，只要其达到一定的数量、额度标准的，都必须进入公共资源交易中心交易。不允许进行场外交易、私下交易，必须将交易行为在公共资源交易中心这个大平台下进行，并自觉接受监管部门和社会各界的监督。特别是要对目前未进中心的事项包括教学用具和学生用品的采购、药品采购、室外广告经营权出让、医疗器械采购、电力设备、部分国有产权的招拍挂、部分服务项目在内，要抓紧进中心。对违规拆分项目而逃避进中心交易的行为要严肃查处，绝不允许公共资源交易行为游离于体制、机制的监管之下。
3、规范公共资源交易制度。加强公共资源交易项目标前、标中、标后的监管。政府投资项目要有专门的机构负责建设，标前要有专门的机构负责投资预算审查，标后要有机构对施工企业履约的监督，有机构对建设资金使用情况的跟踪监督和审查，各机构之前相互制约、互相配合、互相促进，确保政府投资的节约和公共资源的保值增值。一要加强项目前期工作力度，减少政府协调会。业主单位要做深做实前期工作，项目完成初步设计批复后，才列入政府投资项目储备库。项目审批部门严格核准招标范围、招标方式和招标组织形式，确保依法实行公开招标。要深化施工图设计，做到手续不完备，项目不招标；施工图没完成，项目不招标。杜绝因前期准备不足，仓促上马，导致随意改变招标方式、变更工程量等现象发生。增强制度的调节作用，减少政府对招投标事项的协调。二要加强评标的的管理，提高评标质量。建立和完善评标专家语音通知系统、建立电子计算机辅助评标和远程评标系统，减少评标过程的人为因素，提高评标准确性和效率。建立全省联网、专业齐全的评标专家库，以适应不断发展的市场的要求。实行评标专家的动态管理，严把评标专家的进出关。认真做好专家的培训和考核。实行评标后评审制度，建立资深评标专家名册。三要加强全过程造价监管，控制工程造价。有关部门要注重投资决策阶段、设计阶段工程造价的控制，评审中心要对项目的决策、预算、决算进行审查管理，尤其是招标控制价的审查。因实际情况发生工程变更的，要按照不同额度和相应程序报批；确需调整投资额的，需经过发改、财政等部门共同确认批准。强化招投标的合同管理，严格控制施工阶段工程造价，建立严格的设计变更、签证制度。建立财务总监制度，属于市重点项目，必须有财务总监跟踪指导。四要强化标后监管，保证招标成果落到实处。严格落实我老秘网市出台的《某某市人民政府关于加强政府投资建设项目标后管理工作的若干意见》。建设中心成立后，主要履行业主职责，充分发挥专业通、业务懂、技术熟、力量强的优势，有利于项目建设管理。建设中心认真履行业主职责，对施工管理人员、监理人员到位情况，总包、分包及合同履行情况进行全程管理。行业主管部门进行例行性工作检查指导。资管办会同监察部门、相关部门开展不定期检查、抽查、专项稽查等活动，对工程施工现场项目管理班子人员到位情况、项目经理变更、监理人员工作情况和施工转包、违法分包、中标合同履约情况等进行监督检查。加大违规处罚力度，对检查中发现或建设中心报告的违法违规情况，各行业监管部门要及时作出相应的处理，打击各种违法违规行为，净化公共资源交易市场。
4、转变公共资源交易管理理念。党的十七大报告指出：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。”必须充分认识公共资源配置市场化的重要性、必要性和紧迫性，牢固树立“越是欠发达地区，越要公共资源配置市场化”的观念，坚决纠正和改变不想、不急、不愿推行公共资源配置市场化的不正确认识，把公共资源配置市场化工作摆上重要的议事日程，作为一项重要的工作来抓，切实抓紧抓出成效。要树立新的资源观把自然资源、资产性资源和技术、品牌、人才、服务、诚信等无形资源，统一到公共资源的范畴上来。要树立现代市场观，明确资源流向必须适应市场需求，发挥好市场在资源配置中的基础性作用。要树立现代管理观，将政府调节与市场调节统一起来，以有形之手引导无形之手，综合运用经济、法律、行政等手段，为公共资源管理提供良好的外围空间。
5、加快完善公共资源交易设施。要真正实现公共资源交易的整合、提升，必须要有硬件设施作为支撑。在当前某某市招投标中心还租用民房的现实面前，难以有足够的空间来纳入更多的交易项目。当务之急，是要给新的公共资源交易中心找到一个合适的办公场所，并能够容纳工程项目招投标、政府采购、土地出让、产权交易等人员进驻、群众办事的需要。要结合公共资源交易平台的扩展和交易规则的修订，进一步完善公共资源交易信息化需要的硬件设施，完善公共资源交易信息管理系统，实现服务信息共享和电子监察。