黑龙江省伊春市“棚户区改造”工作的实践与探索

  皮肤黝黑，块头高大的李立海怎么也没有想到，自己这一辈子会住上楼房。
    李立海是黑龙江省伊春市乌马河区一名普通的林业工人，沐浴着伊春市棚户区改造的春风，在今年终于搬进了他的新家。
    踏入李立海的新家所在小区，一条条宽阔平坦的水泥路纵横交错，一座座装饰一新的砖瓦房错落有致，一幢幢造型独特的楼房有序排列。
    走进李立海的新家，宽敞明亮的客厅、干净整洁的卧室，现代化的家电一应俱全。李立海说：“现在一回来，就有一种幸福的感觉”。过去，他们住在低矮破旧的棚户区里，手里有俩钱儿，买楼买不起，翻修不划算，一家5口在简易低矮的平房里凑合着。棚改之后，他只花了2万多元就住进了70多平方米的楼房，这是他做梦都没有想过的事情。
    李立海只是在伊春棚改过程中直接受益、梦想成真人群的一个缩影。
    伊春是座美丽的林业城市，地处黑龙江省东北部的小兴安岭腹地，与俄罗斯隔江相望，是国家的重要木材生产基地。这里因盛产珍贵树种“红松”，被誉为“红松故乡”、“祖国林都”。这是一座“可以将空气打包带回家”，“城在林中，林在城中，山水相连，四季如画，人与自然和谐相处”的森林生态旅游城市!
    伊春因林而建，因林而兴，也因林而衰。城市早期为共和国的建设作出巨大贡献的同时也积累了很多问题。其中，林业工人的居住问题成为一个亟待解决的紧迫难题。
    由于历史原因，几年前林区群众居住的棚户区设施极为简陋：一排排简易低矮的平房，布满裂纹的墙，松垮的“棚顶”，灰蒙蒙的窗；房子依地势而建，低矮潮湿，多为最简单的土木结构；没有走廊及绿地，更无独立卫生间。在十几个平方米的小平房里甚至还挤着一家三代。改革开放30多年，在国家慢慢富裕起来的同时，住房难成了老百姓最期盼解决的问题。
    所幸，林区城市伊春深刻认识到了这个问题。在中央政策的感召下，在黑龙江省委、省政府的坚强领导和大力支持下，伊春以大无畏的精神，攻坚克难，在林区的棚户区改造工作方面闯出了一条路子，切实解决了老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题。
    林区开发60年，一朝棚改把梦圆。
    安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山。
    “伊春棚改”的源起   
    棚户区是指城市建成区范围内，平房密度大，使用年限久，房屋质量差，人均建筑面积小，基础设施配套不齐全，交通不便利，治安和消防隐患大，环境卫生脏、乱、差的区域。而林区棚户区更加特殊。
    伊春林区始建于1948年，是我国开发建设最早的重点国有林区，受开发初期“游击式生产、游牧式生活、人走家搬”的生产生活方式影响，林场所和城镇建设设施非常简陋。
    伊春在为国家经济建设做出巨大贡献的同时，由于开发初期国家对林业建设投入严重不足，在上世纪50年代初至70年代末，本着“先生产、后生活”的原则，建设了一大批草泥拉合辫、板夹泥简易住房和半简易砖木结构住房，林区居民普遍居住在半简易及部分砖木结构的窄小平房内，逐渐形成了现在的棚户区。到2007年全市200户以上集中连片棚户区面积已达1176万平方米，共有居民23.5万户、67.7万人，占城市人口的60%以上。
    从全国范围来看，伊春林区的棚户区的形成、分布及类型结构，在全国地级城市中具有历史的代表性和现实的复杂性。既有林业棚户区，又有城市棚户区；既有市区棚户区，又有林场所棚户区；既有职工集聚区，又有各类社会人员混聚区，基本涵盖了棚户区的各种表现形式。
    总体来看，伊春棚户区分布面广、战线长，房屋陈旧，险房危房多，基础配套设施缺乏，生活环境恶劣，群众生活水平低，弱势群体集中。
    透过伊春棚户区形成的历史背景及主要特征可以看出，伊春林区开发建设60年来，留下了大量的城市发展欠账和民生欠账。伊春棚户区导致的不仅仅是伊春人的住房问题，还引发了制约伊春经济社会发展的一系列问题。
    首先，棚户区问题导致人口分散程度高，城市化水平低。全市127万人口分散在21个县市区局，遍布在全市218个林场所内，市中心区人口不足 20万；尽管城市人口占80%，只是拥有城市户口，并没有过上真正的城市生活。
    其次，棚户区问题导致城市基础设施建设先天不足，公共服务缺乏。城市水、电、路等设施严重滞后，污水、垃圾处理设施几乎空白，教育、卫生、文化等公共资源无法满足群众需求，伊春被人们戏称为“景色像欧洲，面貌像非洲”。
    再次，棚户区问题导致产业布局分散，制约集群发展。伊春林区“先生产、后生活”条件下，造成了城市功能分区混乱，生活区与生产区不分。加之长期实行的以木材生产为主的计划经济体制，造成产业结构单一，布局不合理，产业集聚度不高，严重制约了接续产业集聚发展和现代服务业发展。
    伊春的棚户区已经成为影响伊春全面发展的一个瓶颈问题。棚户区改造是事关民生的大事、要事，是关心百姓特别是困难群体生活的重大举措，是人民群众的热切企盼，也是伊春创建卫生城、文明城、生态园林城的现实需要，是落实生态立市方针，建设和谐林区的重要内容。
    棚改，势在必行。
    伊春市委、市政府高屋建瓴，善于抓住主要矛盾，将棚户区改造作为惠民工程、生态工程、环保工程、兴市工程和民心工程的头等大事来抓，采取有力措施，强力推进棚户区改造，使这项社会关注、百姓关心的民心工程取得了显著成效。
    “伊春棚改”的主要做法   
    住房乃民生之要，住有所居是每个家庭的殷切期盼。
    近年来，住房问题已成为最突出的民生问题。很多地方出现了房价过高、上涨过快的现象，住房问题成为影响社会稳定、经济发展的一个突出问题。
    党的十七大将“住有所居”列入改善民生工作重点，明确提出构建商品房和社会保障住房两个体系。商品房体系要努力做到稳定、健康、有序，保持总量的基本平衡。城镇居民社会保障住房体系，则要做到覆盖面广，让更多城市中低收入家庭实现住房梦想。而加快推进保障性住房建设，解决中低收入家庭住房困难，成为保稳定、促发展、改善民生，实现“住有所居”的重要举措。
    对于伊春而言，居住困难的主要是林业工人，棚改就是推进伊春的保障性住房建设，就是伊春的保障性安居工程。
    抢开工、保进度。棚改是伊春民生建设的“头号工程”，是民生工作从还欠账式民生迈向建设式民生的关键举措。
    全力以赴保开工。保开工是保竣工的前提。东北地区施工期限短，3个月管1年。伊春提出，只要基本条件具备就要马上开工。至于手续前提是要办，一时办不下来，完善问题，可以边建边办、边建边补。同时，伊春要求，市直相关部门要进一步转变作风、加强指导、简化手续、快批快办。如果发现吃拿卡要、阻碍开工的人和事，要坚决严肃处理。
    “5＋2”、“白加黑”，争分夺秒抢进度。时间紧，任务重，需要伊春重新拿出一种拼抢精神。对于抓棚户区改造，伊春提出，要重新拿出这种劲头，统筹工序、倒排工期，一天当成两天干，“5＋2”、“白加黑”。在确保安全、质量的前提下，所有的有条件的，必须抢晴天战雨天，日夜不停，挑灯夜战。
    四大班子齐上阵，打一场保障房建设的攻坚战。在分工方面，伊春提出，各区局由两个主官牵头抓总，所有四大班子领导都要分片包干，实行“一线工作化”，做到深入一线指挥，问题在一线解决，进度在一线推进。伊春把棚户区改造和保障房建设作为考核各地及各级领导干部的重要指标，对不能按期完成任务的坚决实行一票否决。
    抓监管、保质量。安居工程的生命在质量。没有质量的棚改，不如不改。伊春在抓棚改质量安全方面，主要从四个方面入手。
    一是严格招投标，严把准入关。严格审核企业资质和队伍选择，坚决杜绝“草台班子”滥竽充数。选择有实力的企业，不但进度快，更关键是质量有保证。伊春明确指出，要通过棚户区改造成长一批伊春的建设队伍，也要淘汰一批建设队伍，让伊春的建设队伍尽快做大。
    二是加强施工过程监管。避免“萝卜快了不洗泥”，建筑材料以次充好，工程施工偷工减料、降低标准。
    三是杜绝工程管理人员“跑场子”。继续实行施工队伍压证管理、“五大员”指纹录入考勤等有效措施，确保相关人员到岗到位。
    四是广泛吸纳人大代表、政协委员尤其是回迁户代表参与质量监管。在质量监管方面，伊春借鉴大庆市在保障性住房工程质量管理方面的经验，实行施工方、供货方、
监理方和住户四方签字的做法，提高监管质量。
    总之，在质量上，伊春要求从严从细，项目法人、勘察、设计、施工、监理都实行终身负责制，将各个环节的质量保证落实到人，确保工程质量经得起群众和历史检验。
    重规划、保实效。建筑是凝固的艺术。城建文化是体现一个城市灵魂的重要方面。棚户区改造和保障房建设必须与城镇的建设发展相结合。具体来讲，就是要处理好内在与外在、个体与群体、总体规划与各城镇规划的关系。
    处理好内在与外在的关系。在保障房规划过程中，围绕旅游城市规划，在楼体、楼型设计上下功夫，尽量做到丰富多样、生动活泼，富有文化与生活气息，做到外立面的美观与内在的实用相统一。
    处理好个体与群体的关系。保障房的规划建设注重与周围环境、城镇总体风格相协调。伊春以棚改为突破口，城市建设旧貌换新颜。走在旧城犹如行走在欧洲小城，因为旧城的建筑风格是欧式的；而在新区强烈的现代气息又会扑面而来，因为新区建筑风格是现代化的。两相比较，交相辉映。
    处理好总体规划与城镇分规划的关系。总体规划是一个城市发展的总纲，伊春的总体规划突出了伊春的特色。伊春以棚改为契机，努力处理好城市总规划和城镇分规划的关系，争取建筑体现出文化的底蕴，塑造伊春独特的城市风格，努力避免百楼一态，千城一面。伊春在推进棚改的过程中，把山、水、林、城四个要素有机融合，形成了自己的独特风格，建成山环水绕、欧风林海的特色小镇。
    “伊春棚改”的实践成效   
    近年来，伊春市按照黑龙江省委、省政府的安排部署，紧紧抓住棚户区改造的历史性机遇，结合实际、科学谋划，上下齐心协力，将棚改“一篇文章”做出惠民生、带城建、促产业、兴旅游、保生态“五篇文章”，最大限度放大棚改综合效应，取得了良好的经济社会效应。
    惠民生，以改善居住条件为根本，努力提高林区群众生活水平。在“两棚一草一房”改造建设中，伊春将群众就业与生活保障、社区服务体系建设摆到突出位置。
    全面配建社区服务中心。到目前为止，伊春累计投入3亿多元，建成1000平方米以上标准化社区20个，300平方米以上的社区综合服务站103个。根据林场所撤并和棚改后的实际，建立完善了服务居民的办事机构，重点解决山上居民就医、就业、就学以及出行、用水、用电、取暖等问题，使其尽快适应生态移民后的生活。
    引导群众依托回迁房增收致富。昔日林业职工发展自营经济贷款很难，棚改户住上回迁房后，金融机构主动登门提供贷款，目前仅农行就为回迁户发展种养殖业和小商品经营等办理贷款1.1亿元。几年来，伊春职工群众的最大实惠来自棚改，财产性收入增加也得益于棚改。
    带城建，以完善城市功能为着力点，努力偿还基础设施的历史欠账。没有基础设施的配套完善，棚户区改造很难推进。为此，伊春进一步明晰城市功能定位、风格及建筑特色，重新修编城市总体规划，坚持通过棚改促进城市功能与品位同步提升，城市布局同步调整，重点实施了四大基础设施升级工程。
    “三供两治”工程。伊春总计投资21.7亿元，集中对中心城区尤其是林业局落后供热、供水、供气系统进行改造或新建。同时，中心城污水处理厂、垃圾无害化处理厂以及医疗垃圾废弃物处理厂也已建成并相继投入运行，填补了历史空白。
    市政道路改造工程。伊春把道路改造与照明亮化结合起来，投资 7.3亿元，先后改造建设了主要街道，同时对中心城区主街道及沿街楼房外立面进行了综合改造升级。
    滨水城镇建设工程。伊春对城市建设规划纲要进行了修编完善，突出“欧风林色”、“以水丽城”及“宜住、宜游、宜业”等特色，投资 20.7亿元，启动实施滨水基础设施、滨水交通工程、滨水景观、滨水综合整治及滨水住区等重大项目12个，目前正在按计划推进。
    园林绿化工程。伊春投资 1.6亿元，实施各类园林绿化项目20项，绿地率和绿化覆盖率分别达到 49.8%和54.4%，分别比2008年提高3.4和4.2个百分点，人均公园绿地面积达27.20平方米，比2008年提高3.13平方米；新建主题公园广场27个，园林绿化的品位和档次明显提高。
    促产业，在棚改中促进资源要素集聚，努力提升产业发展层次和水平。棚改一头连着民生，一头连着发展，既增加了投资，又带动了消费；既开发增值了土地，又聚集了人气商气，有力推动了伊春资源整合和要素重组，为建立新型产业体系提供有利契机。
    伊春将城市建设规划与产业发展规划、土地利用规划高度融合，采取腾笼换鸟、土地置换、异地安置的办法，将与企业、园区混杂在一起的棚户区进行整体搬迁，扩展了产业发展空间，促进了产业布局的优化。
    同时，伊春借助棚改拓展空间，加快发展城市产业，高标准定位替代产业，用先进技术改造提升传统产业，探索发展新兴产业。结合棚改，从占用土地分散过多转移到调整、优化空间布局上来，提高空间利用效率。
    兴旅游，把旅游的一些要素与城镇建设有机统一起来，努力由林业城市向旅游城市转轨。过去伊春的旅游有景区，缺支点，尤其是临近景区的城镇和林场所几乎没有像样的老秘网、娱乐设施、购物中心，更无法提供优质服务，因而制约了旅游产业的加快发展。近年来，伊春利用棚改腾出的土地，围绕整体提升旅游综合服务功能，集中打造以旅游为特色的城镇和中心林场所。
    探索建立了“西岭模式”。伊春引进品牌房地产开发企业——黑龙江宝宇集团，将西岭林场及临近的前进、安全经营所合三为一，集中建设了西岭新林区生态示范林场。这种“以森林生态环境为依托，以国家棚改资金为牵引，以战略投资者投资为主体，以政策扶持为支撑，以群众自主购房为补充”的多元投资建设模式使多方受益。
    全力推进旅游名镇建设。伊春借助棚改契机，坚持规划先行，分别编制了旅游名镇总体规划、控详规划、风貌特色规划、旅游专项四个规划，同步推进汤旺河省级旅游名镇和8个市级旅游城镇建设。
    超常规推进高星级老秘网建设。伊春采取住房与建筑用地置换、给予棚户区改造政策等方式，吸引战略投资者开发建设了6家五星级老秘网。
    保生态，将林场所撤并和烧柴改革紧密结合，努力减少人为因素对森林资源的破坏。伊春的林场所大多处于深山区，林场居民一直沿袭以木举炊、取暖的生活方式，对森林破坏和消耗极大。如果全部简单地在原地改造，不仅不利于保护生态资源，还会造成若干年后新的废弃和浪费，而且很难从根本上解决生产生活用火对森林的威胁。
    为此，伊春借助林区棚改的契机，同步实施了林场所撤并和烧柴改革。伊春全市规划将原有的218个林场所撤并至121个，目前已撤并29个，年末可完成55个。
    与此同时，伊春对区（局）址部分家属区、中心林场实施了以废弃菌棒、桔竿、稻糠为燃料的生物质气化工程；对居住不集中或住户较少的林场所，推广使用生物质多用炉；对具备畜牧业养殖条件的区域开发利用垃圾沼气，并在全市积极推广生物质型煤、颗粒煤、电采暖、地缘热泵、液化气和太阳能等多种生活用能方式。林场所撤并和烧柴改革到位后，每年可节约木材资源近百万立方米，相当于停伐的总量。
    “伊春棚改”的理论创新   
    伊春因为传统林业生产方式形成的棚户区分布点多面广和高纬度地区施工时间短、建设成本高等原因，给棚户区改造工作带来了巨大的困难。但是，在中央棚户区改造政策的指导下，在黑龙江省委、省政府的坚强领导下，伊春市委、市政府充分发挥主观能动性，应时应景，因地制宜，结合伊春林区棚户区的实际情况，走出了一条具有伊春特色的棚改之路。
    高度重视地方及企业配套资金的筹措问题。由于林业棚户区改造时间紧、任务重、范围广，地方政府及部分森工企业在配套资金到位方面存在较大压力。同时，伊春经济总量较小，自身财政能力有限，但小财政却带动了伊春棚改的大民生。伊春用改革的思维、创新的意识解决了棚改建设资金难题。一是对上争取。主要是供热建设资金和烧柴改革、生物质气化工程的资金。二是融资。伊春利用国家代地方发行债券的大部分用于保障性安居工程建设的契机，紧紧抓住国家开发银行发放债券的机遇，搞好对接。同时，上级补助的政策导向性资金，专款用于棚改，杜绝挤占挪用。三是置换。地皮是最宝贵的资源，把棚改腾出的地方转给开发商，用土地换投资。四是广泛吸纳社会资本。通过开发商垫资、招商引资、贷款等方式，多渠道解决资金问题。
    将棚户区改造与林区局场调整和城镇布局等相结合，同步进行。针对林区城市的生态保护，国家发展改革委会同林业局专门编制了《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》。规划明确提出了要遵循减轻林区生态环境压力、降低林区行政成本、改善人民生产生活条件、促进集聚发展的原则，优化林场布局的调整；为引导林区产业、人口向小城镇集聚，还选择了一批重点扶持发展的小城市和重点镇。目前，伊春以国家大力开展小城镇建设为契机，将棚户区改造和林区布局、小城镇布局紧密结合起来，努力实现科学规划、集聚发展、资源共享、降低成本，避免不必要的投资和浪费。
    大力发展接续替代产业增加就业机会，提高职工收入，解决既要住得起、还要过得好的问题。资金问题是制约棚户区改造的核心问题，除适当增加国家的补助投资以外，更主要的是变“外来输血”为“内生造血”，只有通过大力发展接续替代产业，促进就业、增加收入，才能最终提高和改善林区棚户区居民的生产、生活条件。在棚改过程中，伊春明确加快林区产业转型升级的发展方向，提出以增加就业为基本出发点，以发展方式转变促进生态保护，构筑以生态为主导的现代林区绿色产业体系，实现由林业经济向林区经济转变的经济转型基本思路。通过大力发展林下经济，生态旅游，变采山为种山，切实增强了林区造血功能，增加了林区居民收入，从根本上解决林区棚户区改造的后续问题。
    “伊春棚改”的思考及启示   
    经风雨，见彩虹，浴火重生。
    改革开放以来，我国创下了世界最高的经济增长率历史记录，但同时出现了经济增长的悖论，我国的民生问题越来越突出。对于伊春而言，最大的民生问题就是棚户区的改造。
    2011年，伊春的一般预算内财政收入才 3个亿左右，对于一个地级市而言，财政的盘子实在是比较小。但伊春却用小财政撬动了大民生。
    在调研伊春棚户区改造经验的过程中，笔者也得到了一些启示。
    一是地方政府要勇于承担责任，善于承担责任，对人民负责。为官一任，造福一方。作为林区城市，伊春积累的民生欠账很多，但最大的欠账是林区人民的居住问题。只有深刻认识到改善林区人民的居住环境，让林区人民住有所居、住有安居的重要性，然后勇敢承担起这种责任，千方百计搞棚改，想方设法美城市，才能真正对伊春人民负责。
    识大体方堪肩负大任，有担当才能不辱使命。
    二是思路决定出路，眼光决定高度，创新无止境。创新是在人迹罕至的荒山原野中辟出新的道路；是在布满暗礁险滩的浩瀚江海里探索新的航道。“伊春棚改”能取得今天的成绩，来自于昨天的不断推陈出新，用创造性的思维、办法解决棚户区改造过程中的一个个难题。“伊春棚改”如果想在今后的保障性住房安居工程路途上再创佳绩，必须继续与时俱进，应物变化。
    目之所向，才能行动所及。
    三是布一子而活全盘，牵一发而动全身。伊春把棚改与城市建设相结合，在棚改的同时进行城市的美化、亮化。此外，将棚改与林区的生态保护结合起来，打造生态旅游的城市名片。伊春的棚改不但关系民生，而且关系到城市社会经济发展。
    随着伊春棚改的不断推进，伊春的保障性安居工程已经迈上了一个新台阶，一片片棚户区得到改造，一幢幢新居拔地而起，一批批中低收入家庭喜迁新居。
    如今的伊春，棚改暖了民心，城市换了新颜。
    天时人事日相催，冬至阳生春又来，伊人的春天。
    （中央党校学习时报社地方发展与和谐社会构建调研组 石小路 陈江静）