对河北省石家庄市乡镇政府改革路径的调研

党的十七大报告明确指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”这一要求，为行政管理体制改革指明了方向。乡镇政府作为行政体制的根基，其改革的内在“探索性”与现实紧迫性格外引人注目。为此，我们深入河北省行唐县5个乡镇、赵县8个乡镇、栾城县8个乡镇，通过发放问卷、座谈、走访等方式，就石家庄市所辖乡镇政府机构设置情况、工作现状，以及如何适应建设新农村的新要求，进一步深化乡镇政府改革进行了调研。

一、乡镇政府现状考察

1.机构设置及人员结构

石家庄市乡镇政府机构改革始于上世纪80年代，经调查发现，现各乡镇机构设置大致相同。

以栾城县某乡为例。该乡机关包括党委、人大、人民政府、纪律检查委员会、人民武装部、工会、团委、妇联。下设五个办公室：党政办、组织办、综治办、社会事务办、计划生育办。乡属事业单位有：财政所、劳保所、农技推广站、文化站、国土资源所、城建所、乡镇企业管理中心、计划生育服务中心、统计站、农经站、畜牧站、农机站、信访办。

该乡行政编制37人，工勤人员2人。现有行政干部21人，工勤人员1人；事业编制43人，现有干部44人，含市聘干2人，企转干1人，超编1人；固定工6人，合同工12人，企管委下属13人，临时人员16人。

2.职能及相关情况

乡镇政府作为我国行政体制的根基，其职能主要有三大部分：一是落实国家政策，重点是计划生育和社会治安综合治理；二是发展经济，突出抓好招商引资、新农村建设、培育支柱产业；三是发展社会事业，包括教育、卫生、城镇建设、文化建设等。每年具体完成大约九项任务：经济发展任务，主要是完成上级下达的经济增长指标；招商引资任务，每年要引进一定规模的工业项目，新建乡镇企业若干；综合治理维护稳定任务；计划生育任务；为民办实事工作任务，全面完成社保扩面、乡村公路建设、沼气池建设、新型农村合作医疗等；民政工作任务；减债任务；教育工作任务；安全生产任务等。

为实现既定职能，乡镇政府采用的方式和手段主要有：一是明确分工，责任到人，各负其责。以行唐县某乡为例，22个村分为四个片儿，各片儿安排了一名班子成员和一名副科级干部任正、副片长，国家干部联村负责，一般每名干部联系1至2个村。二是定期督导检查和调度。一般由书记、乡长对各项工作每半月督导检查一次，重点工作每周调度一次。三是用制度规范，以考核激励。各项工作都有明确的工作制度和考核办法，领导干部、工作人员、村干部都有不同的考核标准，年终兑现。四是加强与村干部的联系，用“感情”办事。

职能如此明确，手段如此完备，乡镇政府的工作应该是一帆风顺的。但实际情况却是困难重重。

二、困扰乡镇政权运行的主要问题及原因

当前，石家庄市乡镇政府在工作中面临的主要难题是：

1.招商引资难。一般乡镇每年有几百万元的招商任务，难度大。乡镇招商一般缺乏资源优势，且要有一定的投入，而投产的企业往往质量不高，生命力不强。

2.消赤减债难。乡镇债权主要是农业开发综合配套费、农村基金会欠款、老统筹提留、税款，收回十分困难，消赤减债工作步履维艰。

3.矛盾纠纷调处难。国家系列惠农政策实施后，农民惜土思想强烈，农村土地权属、林权纠纷呈多发态势，情况复杂，解决难度大。

4.农民增收困难。当前农民增收主要靠农牧业收成和劳务收入。农牧业主要是自给，略有节余；省内外劳务市场呈萎缩态势，工资呈下降趋势，对农民增收形成制约。

5.计划生育工作难。由于育龄阶段农民大量外出务工，流动性大，管理困难。一旦计划外怀孕或超生，无论采用经济的、政治的或法律的手段都很难处理。

6.维护稳定工作难。对材夜思的问题，上级对基层的要求高。而对于引起材夜思的问题，乡镇的职权本身又不能从根本上解决，只能做做思想工作。

造成以上问题，原因有很多方面，主要是：

1. 取消农业税后，乡镇财政收入锐减。以行唐县某乡为例，该乡2000年财政总收入为450万元；2002年为320万元；2004年财政总收入为260万元（含财政转移支付15万元）。而到了2005年，财政总收入只有95万元，而财政支出则为102万元，收支相抵后还差近20万元，再加上上解教师工资10万元、退休乡干部的工资以及乡镇开支约40万元，财政缺口大约在70万元。

2. 乡镇债务问题日益严重。据统计，课题组调研的21个乡镇目前总负债4200万元，平均每个乡镇负债200万元，是负债乡镇当年一般预算收入总额的3倍。以某乡为例，到2007年10月底，累计已经净欠外债300多万元。

3. 一些乡镇干部在观念与能力上与建设社会主义新农村的要求脱节。石家庄作为农业大市，各乡镇产业结构不合理，第一产业比重偏高，服务业发展水平较低。打工经济成为一大特色。但是，打工经济不能成为农村发展的主要动力，农村的发展还需要从农村本身做起。提高农业产业化水平，发挥各地的区域优势，拉长农业产业链条，提高农产品的附加值和科技含量，这才是出路。但这些离不开乡镇的指导和帮助。遗憾的是，目前大多数乡镇干部缺乏服务农民的技术和能力。

4. 乡镇政府职能需要重新定位。取消农业税后，乡镇政府应该将工作重点放在典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来。但是，很多乡镇的机构设置并没有进行相应的调整，其结果是“该做的工作没做好，不该做的倒做了不少”，使得乡镇政府职能出现了“错位”和“缺位”并存的现象。

由此可见，新的形势和任务使得深化乡镇政府改革已成必然。

三、乡镇政府改革的目标选择

当前，乡镇政府的首要任务是为农业、农村、农民提供公共服务，建设社会主义新农村。适应这一新形势，以建立服务型政府为目标，深化乡镇政府改革势在必行。

1.以官民合作为原则，明确乡镇政府机构改革的路径

关于乡镇体制改革的路径，归纳学界与实务界的观点，主要有撤消论、派出论、彻底改革论、自治论等。其中撤消论认为，乡镇没有财力建立一级完全政府；乡级政府是当前农村许多问题的始作俑者；乡级政府功能已经严重萎缩；撤消乡镇政权，可将其权力上移到县政权，平移给乡(镇)人民代表大会和乡(镇)委员会，下移给农会、农民合作经济组织或其他组织。派出论主张改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设办事处(乡公所)，作为县以下的行政组织。彻底改革论主张乡镇政府可以保留，但要实行彻底改革。而自治论则主张乡镇政府自治，村落社会自治，或者主张村镇并列自治。上述几种观点之间的分歧较大，各执一词，各有利弊。

我们认为，现在可行的改革路径是，稳定乡镇政权体制，简化乡镇政府职能，健全农村服务主体，强化村民自治功能，使国家权力在新的乡镇治理体制中“有所进，有所退”，这是乡镇体制改革的最终选择。这样的乡镇政府并不是单纯的政权组织，也不应成为纯粹的国家机器，它的理想角色定位是“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇群众进行自我治理。一方面合理汲取传统社会的基层管理资源，另一方面顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。“官民合作”是一种现代政府治理形式，主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作，主张乡村群众民主参与社区治理，而不是由政府单方面地控制、管理和支配。  

2.按照责、权、利相统一的原则，明确乡镇政府职能

乡镇政权是我国最基层的政权，是农村一切工作的支点。乡镇政权运行得怎么样，乡镇政府职能发挥得怎么样，直接关系到国家政权的稳定和社会主义新农村建设目标的实现。党的十六届三中全会对政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。作为农村基层政权组织的乡镇，其主要职能应集中于社会管理、公共服务上。

首先，要由全能政府转变为有限政府，切实按照市场经济的要求，把职能转向服务和协调，成为乡镇经济的调控者、社会的有效管理者和公共服务的提供者。

其次，要由微观经济管理转变为宏观经济管理，实行政企分开，真正还农户和企业经营自主权。乡镇对经济工作的领导应更多地体现在服务功能上，通过引进人才、建设市场、提供信息、支持民间投资和搞好社会治安等措施，为本行政区域营造一个良好的外部发展环境。

第三，要由对社会事务的直接管理转变为宏观管理，将政府的一部分职能转移给社会，增强社会的自我服务、自我管理能力，提高社会的自治水平。要积极培育、发展和规范社会中介组织，由社会中介组织提供相应的社会服务。同时，还要积极推进原来的事业站所的改革和调整，使之能更多地承担政府转移的职能。

3.按照“精简、统一、效能”的原则，合理设置乡镇机构、核定编制

上世纪80年代以来，随着农村经济的发展和国家在农村的各种管理职能的逐步健全，乡镇机构逐步增多。后虽有改革，但机构依然庞杂。

当前，要按照“精简、统一、效能”的原则，因地制宜地设置机构、核定编制。在保持稳定的前提下，该精简的必须精简。机构编制核定要有利于整合人力资源，有利于工作协调配合；防止机构设置过细、过多，分散人员力量。当然，机构、编制也不是越少越好。调查中，一些乡镇干部就提出，乡镇政府机关最少不得低于20人，可以设立党政办公室、经济工作办公室、政法办公室、财政办公室和计划生育办公室。

至于提供公共服务的乡镇事业站所的改革，应当撤消“七站八所”，组建“综合服务中心”，既不归条条管，也不归块块管，而是向服务型企业发展，成为独立的经济实体，使乡镇事业站所从乡镇机构中彻底分离出来。

4.逐步加大对乡镇转移支付的力度

取消农业税以后，大部分乡镇财政非常困难，政府运转基本靠县财政补贴。乡镇主要领导必须花大量的时间和精力向外向上要钱。没有钱，服务“三农”只能是纸上谈兵。

要解决财政困难的问题，首先要加强乡镇财源建设，优化财源结构。其次要理顺县乡财政分配关系。建议从政策上加大对乡镇的支持力度，可以减少或取消乡镇的财政上解额度，确保乡镇事权和财权的统一。省、市财政也要增加对乡镇的转移支付力度。只有这样，才能提高乡镇政府提供社会公共产品的能力。 （本文为石家庄市2007年社科规划立项课题，课题负责人：申玉兰，课题组成员：韩存锁、解其斌、郝文忠、郑颖、宋鹏飞、刘丽敏）