干部工作民主化：难题与破解

   干部工作民主化是干部人事制度改革的基本价值取向，是落实广大群众对干部工作的知情权、参与权、选择权、监督权的具体实践，对于提高选人用人的公信度起到了十分重要的作用。然而，干部工作民主化面临着高票而不公信的现实困境，存在着权利与责任的不对等、信息不对称、阿罗不可能定理（见下文）等制度陷阱。如何破解这一困境，走出制度陷阱，是当前干部工作中亟须解决的一项重要课题。
    民主票决引发的现实困境   
    民主需要投票，公信离不开高票，但高票却不一定公信。当前，部分单位民主推荐已演化为人际关系指数。一些埋头工作、勇于改革、坚持原则、得罪了不少人的老实人得票很低；相反，一些只“栽花”不“种刺”，见了上级就阿谀、见了下级就表扬、见了同级就拍肩膀，精心营造关系的老好人得票很高。这种高票而不公信的得票有五种类型。一是职位票。得票的高低与推荐对象所在部门或处室的工作职能、性质、范围等紧密相关。无论谁在这个职位上，都会得到较高数量的赞成票。一般而言，工作覆盖面大、联系广、影响力大的综合部门或处室具有明显优势。二是风声票。有的单位民主推荐时往往先造舆论，把意向人选在领导班子中先通气打招呼，再通过班子成员向外传递，以便大家形成共识。许多参加推荐的同志则认为个人投票无碍大局，还不如做个顺水人情，遵从风声而投票。三是关系票。有的单位风气不正，领导班子不团结，更有甚者拉帮结派，投票时以小团体的利益为重，以圈内关系为标准，只投那些圈内的同乡、同学、同事、哥们的票。四是送神票。有的单位抱着送瘟神心理，明知推荐对象存在严重缺点而投赞成票。这样，既可以送走瘟神，又可以空出位置，为本单位、本处室干部下一轮提拔创造机会。五是策略票。有的干部嫉贤妒能，生怕别人超过自己，投票给没有竞争力的同志，分散大家得票。
    民主化的制度陷阱   
    干部工作民主化是人民群众参与公共政治的一项基本权利。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人。”如何客观地反映民意，正确地集中意见，在公共政治理论中存在着三个方面的制度陷阱。
    权利与责任不对等，存在着搭便车的问题。《干部任用条例》规定了干部考察工作责任制、干部选拔任用工作责任追究制，然而对民主推荐工作却没有明确相应的责任追究制度。这种约束制度的缺失，使得一些参加推荐人员行使权利时缺乏足够的责任感，容易产生民主推荐的盲目性和随意性。一是，推荐与使用的分离，导致了民主推荐的盲目性。长期以来，干部工作注重机构设置和人员配备，缺乏规范的职位说明书和具体的任职条件，在源头上导致了民主推荐的目标缺失。民主推荐一般先提出拟提拔人选，至于人选如何使用则由组织决定。这样的推荐往往不是从拟任职位的任职条件、工作需要、班子结构来选配，而是从安排人、照顾人的角度来考虑。二是存在搭便车问题，导致了民主推荐的随意性。搭便车问题，是指公共政治中那些没有付出努力、精力的人，却享受着因他人的努力而得以提供的集体福利。反映在民主推荐中，部分参加推荐人员即使没有认真履行投票职责，推荐结果都不会有多大差别，他们的利益没有多大受损。
    参加推荐人员与推荐对象之间信息不对称，难以体现知情人投知情票。信息不对称，是指交易双方，一方不能掌握另一方的全部信息，从而损害经济活动的公平和效率。民主推荐参加人员的范围虽比过去有所扩大，但其广泛性和代表性仍受局限。如有的与推荐对象属于不同单位，对推荐对象的学习、工作、生活等根本不了解；有的虽然认识，但没有一起共过事，对推荐对象的能力素质、工作作风和精神状态等从来没有接触；有的虽然有工作接触，了解推荐对象的主要特长、工作实绩、工作作风等，但对其德才素质和廉洁自律等信息知之甚少。相反，有的干部为了谋取自身利益，营造了一些虚假信息，如搞了一些急功近利的形象工程和政绩工程，影响了干部选拔任用的公信度。当前，干部工作信息公开不够、透明度不高是信息不对称的主要原因。如推荐结果的不公开，使得群众对推荐的公正性、权威性始终心存疑虑，误认为是走过场、走程序，挫伤了大家的参与积极性。当然，干部工作信息公开不恰当，也容易滋生跑风漏气、拉票贿选等负面问题。这些不正当的竞争行为，扭曲民意的真实表达，冲击民主的正常秩序。
    存在阿罗不可能定理，存在着多数决的暴政风险。诺贝尔经济学奖获得者、美国著名经济学家肯?阿罗对通行的投票选举方式能否保证产生合乎大多数人意愿的领导者进行了研究，揭示了著名的“阿罗不可能性定理”：民主选举，不论用什么选举法，可能最终没有一个确定的结果，也无法避免多数选民不满意的候选人当选这一困境。同时随着候选人和选民的增加，“程序民主”必将越来越远离“实质民主”。同时，民主化还存在着多数决的暴政风险。美国总统林肯曾说，如果仅凭人数的多寡，多数人就能够剥夺少数人被宪法明确赋予的权利，那么革命从道德的角度来说就是正当的。自古希腊的亚里士多德，到法国的托克维尔，许多政治思想家都曾指出了放纵多数人权威的弊害，提出了对多数人盲目本能的警告，对民主一直持有谨慎的态度。简单地以票取人，虽然避免了很多矛盾和麻烦，实现了表面上的公平、形式上的公正，但掩盖了实质上的不公平、不确当。人的行为表现往往受时间、地点和动机等多种因素影响，具有复杂性、多变性和伪饰性，对干部的客观、全面评价需要对工作绩效准确观测，对现实表现综合分析，对德才素质深入判断。简单地以票取人助长了干部把精力放在搞关系、拉票等不正之风上，引导了干部当老好人、怕得罪人，而不是敢抓敢管、锐意改革。
    民主化的对策建议   
    拓展知情人投票范围，明确民主推荐条件。科学界定参加民主推荐人员范围，既要注重广泛性，更要注重代表性。要多层次、分类别地选择工作联系紧密、平时了解较深的人员参加，可扩大到熟悉情况的“两代表一委员”和服务对象代表。要建立主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔提名制度，充分发挥全委会民主推荐和提名重要干部的作用。按照人岗相适的原则，明确民主推荐条件，提高民主推荐的针对性，实现从职级推荐向职位推荐的拓展。任职资格上应包括经历、学历、专业、任职年限等，任职条件应包括政治素质、知识结构、工作能力和工作实绩等，岗位要求应包括体现不同类型和不同层次要求的有针对性的、具体的职位说明。
    加大信息公开力度，完善民主推荐方法。建立民主推荐、民主测评预告制，增加酝酿时间，把选拔职位的标准、条件、程序向群众公开，提高民主推荐的针对性和准确性。搭建公开表达意愿和展示才华的平台，让干部有被大家认识的机会，让推荐对象有序地参与竞争。引入公开答辩面试环节，鼓励推荐对象通过正当的、合法的途径和手段，向大家充分地展示、介绍自己的优点和长处，形成直接的现场观察，良性的互动交流，让投票人对推荐对象的能力和素质进行有针对性的评价，从而全面地了解、比较推荐对象。在适当范围内公开民主推荐结果，增强广大群众参与推荐的积极性。
    运用科学的计票方法，构建综合评价机制。对民主推荐结果要分类别、分层次确定不同权重进行加权计分，不搞“一人一票”的简单相加，力戒简单地以票取人。组织好个别谈话推荐，使之与会议投票推荐相互印证，更准确地掌握群众的意愿情况。在干部工作中有一个基本定律，“大多数群众不认可的一定不是德才兼备之人，但群众推荐得票较高的不一定都是德才兼备之人”。首先，通过设定最低得票数出局一批多数群众不认可的干部；然后，运用情景模拟、无领导小组讨论、能力素质测试等方法甄别比较出一些干部；最后，运用实绩分析、民意调查、综合评价等程序对拟任人选实行差额考察，确保好中选优。科学的综合评价不是凭主观印象进行推断，更不是简单地根据多数人的意见得出结论，而是以事实为依据，运用案例进行讨论分析，从具体事例剖析中得出结论。在实践中要突出侧重三个分析，评价考核对象完成工作任务和履行职责成效情况，侧重分析上级评价意见；评价考核对象工作协调、横向沟通和关系处理情况，侧重分析同级评价意见；评价考核对象服务意识、工作作风和公众形象情况，侧重分析下级评价和社会评价意见。作者：肖兆权 来源：学习时报