完善代表辞职和罢免机制

   完善我国人大制度，代表的选举重要，代表的退出机制同样重要。目前，我国五级人大任期均为 5年，在任期内，代表应依法执行代表职务，直至任期届满。但如果因种种原因，代表在任期内无法履行代表职责或者不再适合担任代表职务，该如何设置一种恰当的退出机制？这是一个严肃而现实的问题。我国宪法、全国人大组织法、地方组织法、选举法、代表法等对此均有相关规定，但仍有许多问题有待深入探讨。
    根据我国代表法，代表职务有暂时停止执行和终止两种情况。暂时停止执行的情形有两种，一是因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；二是被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。这两种情形在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务，但代表资格终止者除外。如有下列情形之一的，则代表资格终止：地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；辞职被接受的；未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；被罢免的；丧失中华人民共和国国籍的；依照法律被剥夺政治权利的；丧失行为能力的。这 7项法定事由，除了辞职和罢免之外，其他多为客观且易把握，值得深入研究的是辞职和罢免制度。
    所谓辞职，就是代表在其任期内主动请求终止自己代表职务的行为。罢免相对来说严厉得多，它是选民或选举单位撤销其选出的代表的职务。对代表而言，辞职一般出于自愿和主动，而罢免则是强制的、被动的。我国宪法没有规定代表辞职的条款，只规定人大代表受选民和原选举单位的监督，选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表。选举法专有一章规定了“对代表的监督和罢免、辞职、补选”，但也只规定了辞职和罢免的程序，没有明确辞职和罢免的法定事由。
    代表辞职在1986年《选举法》修改时才在法律层面出现，而罢免制度则与我国人大制度相伴而生，它是我国代表制度的一个重要特点，也是我国选举制度的重要补充。西方国家议员一经选出就不受原选区选民罢免，但出现法定事由，如死亡、丧失国籍、违法违纪被开除或自行辞职等，议员资格自行丧失。我国的代表制度是根据马克思主义经典作家的政权建设学说和代表制理论建立起来的。马克思和恩格斯曾对资产阶级民主制进行了尖锐批判，认为其只热衷于选举，而不关心选举之后议员是否真正向选民负责。所以无产阶级民主不仅要注重选举，而且要关注选举之后对被选举者的监督，以保证他们按照选民的意志办事。因而，代表对选民负责，选民随时可以撤换代表，是马克思主义代议制理论的重要内容。我国人大制度建设将这一理论付诸实践。1954年新中国第一部宪法便明确规定：间接选举的人大代表受原选举单位的监督，直接选举的人大代表受选民的监督。原选举单位和选民有权依照法律规定的程序随时撤换自己选出的代表。这一规定，从根本上破除了代表届内终身制，从而保证了人民是国家权力的真正主人。
    但选举单位和选民如何监督和撤换代表，宪法没有规定。1953年《选举法》对在任代表的撤换做了原则规定，即代表在任期间，经其多数选民或其选举单位认为必须撤换者，得按法定手续撤回补选之。1979年《选举法》对代表的监督、罢免和补选专列一章，其中不仅明确了罢免程序，还规定了罢免的理由和要求，即任何公民或者单位对违法乱纪或者严重失职的代表，都可以提出罢免的要求。公民或者单位要求罢免代表时，可以向各级人大常委会提出。1986年《选举法》修正时，取消了罢免事由的规定，将罢免代表的程序交由省级人大常委会具体规定，同时增加了代表辞职的内容，即全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表，可以向选举他的人民代表大会的常务委员会提出辞职。1995年《选举法》修正时，增加了对县乡两级人大代表辞职的规定。我国人大制度建立以来，法律对代表的辞职和罢免逐渐规范，但仍有三点还需进一步完善。
    一是辞职和罢免的事由应法律列举。从理论上讲，人大代表对选民或选举单位负责，受选民或选举单位监督，因此，只要代表失去了选民或选举单位的信任，就应辞职或罢免。辞职是代表的一种自觉，是对代表职务负责任的一种体现，既可以是代表主观上不愿继续担任人大代表，也可以是代表自认为不能胜任或不适合担任人大代表职务而请辞。理由可以很广泛，包括工作变动、健康情况、履职能力、违法违纪等，甚至可以没有理由。因为担任代表职务是基于一种自愿，当代表没有这种意愿时，理应建立一种畅通的退出机制。目前许多地方人大对代表辞职也作了积极探索，不仅明确代表辞职的情形，而且规定代表不积极履职或犯有严重错误时，可在遵从代表本人意见的前提下，劝其辞去代表职务。“劝辞”的正当性与合法性一直广受质疑，特别是一些官员因人事变动而被组织要求辞职的，实际只有从源头上解决代表职务行政化问题才能真正解决，否则人大代表依附于行政身份，行政职位变动代表身份也要随之变动，则人大工作将处于被动，政府权力和人大权力的位置也根本颠倒。对于罢免，作为对代表最为严厉的制约手段，大多是涉及严重违法违纪问题。实践中，代表被罢免绝大部分是缘于其违法犯罪行为，随着民主进程的推进，代表是否尽心履职应成为罢免的主要事由。
    二是辞职和罢免的程序应简单易行。现行法律规定，县级以上人大常委会接受辞职，须经常委会组成人员的过半数通过。乡级人民代表大会接受辞职，须经人民代表大会过半数的代表通过。罢免直接选举的人大代表，须经原选区过半数的选民通过。罢免间接选举的代表，须经各该级人大过半数的代表或常委会组成人员的过半数通过。这一人数限制，造成代表退出相对困难，特别是罢免直接选举的人大代表，须经原选区过半数的选民通过，实践中难以实施。而且，直接选举中代表当选，规定的是选区全体选民的过半数参加投票，选举有效，代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。代表被罢免的条件明显高于代表当选条件，这种制度设计缺少合理性。代表辞职不论出于何种理由，只要代表出于自愿，理应予以尊重，无需会议表决，辞职自然生效。
    三是辞职和罢免的界限应清晰明了。实践中，代表辞职和罢免之间界限不清，一般是看代表违法违纪的情形以及影响程度。对一些怠于履职的、违法违纪的人大代表，即消极代表、问题代表，大多是督促其辞职。相对而言，“劝辞”既顾及了代表的面子，操作中也更简单模糊，而罢免的启动需要选民或人大主动，不仅要写明罢免理由，而且被罢免代表有可能行使申辩权，表决结果也难以预料。但从理论上讲，辞职和罢免应该界限分明并有效衔接。对于消极代表、问题代表，当不适合担任代表职务时，应该启动罢免程序，从而实现代表向选民和选举单位负责。
    此外，无论是直接选举还是间接选举的人大代表，也无论是辞职还是罢免，公告时均应内容详尽。目前的公告格式一般为，某某人大常委会某年某月某日接受某某辞去第几届某级人大代表职务，依照代表法的有关规定，某某的代表资格终止。这种公告过于简单。我国人大代表选举时，全国上下付出了极大的热情和不菲的成本，各级人大代表均是由选民或选举单位一票票投出的，他们肩负民众的期望和重托，无论代表在任期内是主动还是被动退出，都应对民众有个交代，以尊重选民和选举单位的知情权，最终体现人大代表向人民负责的价值理念。作者：钟丽娟 来源：学习时报