食品安全何以“三重失灵”

    食品安全是困扰全世界的难题，但在不同国家表现形式不一。监管理论和经验都表明，企业规模越大、声誉越高则越守法，因为一旦违法可能带来极大的经济损失。在发达国家，中小企业技术能力和质量管理水平欠缺，是导致食品安全问题的主要原因。我国的情况则不同，在2008年三鹿婴幼儿奶粉事件和2011年双汇“瘦肉精”事件中，我们看到大企业和知名品牌深陷食品安全丑闻。而重庆沃尔玛出售假冒绿色猪肉事件和央视315晚会曝光的麦当劳销售过期食品事件，让一向以高标准著称的“洋品牌”也加入到生产经营不安全食品的行列中。于是一个值得探讨的问题是：哪些因素导致我国食品企业从事违法行为？
    一、想违法、值得违法、敢违法：食品企业行为分析
    根据一般逻辑，影响企业违法行为的因素有三个：一是社会诚信水平的高低，即想不想违法；二是经济激励的强弱，即值不值得违法；三是监管威慑的大小，即敢不敢违法。当前，我国在上述三方面都面临深层次制度挑战。
    1.社会诚信水平不高促使企业想违法。受社会整体诚信水平的制约，食品行业中一些企业和少数从业人员法律意识和责任感淡漠。加之行业协会作用缺失，食品行业诚信体系建设推进缓慢，企业自律亟待提高。更为严重的是，食品企业的不诚信行为受到社会默许。2012年全国“两会”期间，人民网和新华网的大样本调查显示，有高达62%的网民在遇到问题食品时不知道如何投诉，并且认为投诉了也没用，最终只好选择忍耐。正是这种对不安全食品的宽容态度，为企业滋生机会主义行为提供了土壤。当越来越多企业嵌入这一社会环境时，就会出现违法是“可接受的常态”而守法是“奢侈的例外”情况。一个简单的道理是，即便企业因违法行为受到处罚，其通常不会从中吸取教训，而是考虑如何避免被查处，因为其坚信绝大多数企业都在从事违法行为。现实中，一些食品安全违法分子屡教不改，有人甚至“边罚边犯”，而本应守法的大企业也怀着侥幸心理从事违法行为。现代生物科学的降维竞争理论指出，高端文明为了适应生存而主动退化成低级文明的竞争方式。该理论恰当地解释了沃尔玛、麦当劳等全球知名品牌在我国的违法行为，其通过自降标准来适应宽容违法的社会环境。
    2.市场激励机制不健全使企业值得违法。市场激励可通过消费引导和信息披露机制实现，例如划分食品企业信用等级能影响公众的消费行为，公布违规食品企业“黑名单”会产生舆论压力，进而倒逼其提高质量管理水平。然而，激励手段的有效性依赖于发育的市场环境以及合理的消费结构，这些恰恰是我国所不具有的。国际经验表明，当恩格尔系数在 50%以上，消费结构为生存型，人们对食品数量安全的要求较为迫切，政府也相应把食品产业作为提供基本公共服务的福利事业牢牢控制，食品安全事件不易发生。当系数在 40%—50%之间，消费结构从生存型转向发展型，人们在开始注重食品质量安全的同时，对食品的口感、品相、保质期和营养成分提出更高要求，添加物质被广泛应用。此时，政府监管体制改革往往滞后于食品产业的高速扩张，食品安全事件呈高发态势。当系数降至40%以下，人们主要关注食品营养、安全卫生水平，消费结构趋于稳定，食品安全事件的发生亦趋于平缓。
    当前，我国城乡差距和地域差距较大，中西部和广大农村地区的恩格尔系数介于40%到50%之间，人们尚未对食品质量安全高度重视，各种质量水平的食品都有销路。换言之，转型期独特的消费结构导致人们对食品质量安全的整体需求偏低，客观上给伪劣食品提供了生存空间。例如，低端市场的广泛存在使我国乳品行业过度竞争严重，许多企业面临“卖牛奶不如卖纯净水赚钱”的困境。在这样的市场中，企业很难通过品牌和质量来获取相应利润，不得不采取低质低价竞争的策略吸引消费者，个别企业甚至为降低成本从事违法行为，食品安全陷入“劣币驱除良币”的困境。
    3.政府监管威慑不足导致企业敢违法。食品安全与个人行为息息相关，通常表现在民众日常的生产生活中。纵观近年发生的食品安全事件，责任人在主观心态上少数是故意、有些是恶习、更多是无知。法律是道德的底线，其主要作用是威慑严重违法行为，不可能对所有社会不良现象加以规范，加之举证的困难，许多食品企业的行为游走于合法与违法之间的灰色地带。在长期以发证为主要手段的食品安全监管模式下，监管人员产生“重审批、轻监管”的思维，把主要精力投入到事前行政许可上，对获证企业行为的规范程度重视不足，客观上纵容了违法行为的发生。当前，一些地方政府出于发展本地经济的考虑，制约甚至阻挠监管部门执法。个别地方还规定每个月若干天“企业宁静日”，在此期间监管部门不得对企业进行监督检查，使监管执法力度下降。2011年全国“两会”期间，400多位全国人大代表联名发起“关于制定《中华人民共和国食品、药品安全犯罪法》的议案”，提出以严刑峻法惩治食品药品领域严重犯罪，集中反映了各界对加大食品安全违法犯罪惩处力度的关切。
    可以说，我国食品安全面临着社会诚信、市场激励和政府监管的“三重失灵”。
    二、转变治理模式：如何让食品企业不违法？
    导致食品企业违法行为的原因是多样的，其机理也十分复杂。因此，我们应当从社会、激励和威慑三方面入手，转变治理模式，全面提高食品安全保障水平。
    1.加强社会监督，形成食品安全“共治共享”的氛围。要遏制食品违法行为高发，首先要使企业在主观上不想违法。应加强社会监督，发挥政府、消费者、媒体和行业协会各利益相关方积极性，形成食品安全“共治共享”的氛围。其目的是降低全社会对食品违法行为的宽容度，使企业认识到不能违法。一是地方各级政府依托现行体制，形成“勤协调、快补位、有兜底”的监管工作机制。尤其要将食品安全工作纳入领导干部政绩考核，推行食品安全区（县）长负责制，向全社会表明保障食品安全的决心。二是通过宣传教育，改进风险沟通策略和开展风险教育，促使消费者更加关注食品安全风险，维护自身作为市场主体的合法权益。让消费者意识到不安全最终将损害每个人的利益，包括自身。例如，美国政府建立了有效的食品安全信息系统，通过定时发布食品市场检测信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上发布管理机构的议案等，让消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。与之相关的是，媒体工作者需强化客观报道的职业操守。三是推动行业协会“去行政化”，每个县（市、区）都可成立食品行业协会，发挥协会规范行业标准以及整合带动中小企业的作用。行业协会应致力于推进食品行业诚信体系建设，严格禁止有违法劣迹的企业加入行业协会。
    2.完善市场机制，激励食品企业“诚信为本”。食品安全是生产出来的，而不是监管出来的。要实现食品安全形势根本好转，终究要靠食品企业素质和管理能力的提升。因此，政府必须摈弃在食品安全领域“包打天下”的观念，在强化监管的同时更要注重创建良好的市场环境，提升食品产业整体素质和企业主体责任意识。目的是让守法者发展壮大，让违法者被市场淘汰，使企业认识到不值得去违法。一是治理关口前移，调整食品产业结构。以实施“十二五”规划为契机，实现食品规模化、产业化和标准化生产。在提高食品企业市场准入门槛的同时，支持区域性龙头食品生产加工企业整合带动中小企业，鼓励食品小作坊加入农副产品加工合作社。二是关注特殊群体，优化食品需求结构。关注低收入群体和流动人口的食品安全，加大价格补贴和食品安全知识普及力度，继续推进完善社会救助保障标准与物价上涨的联动机制，让劣质食品没有消费群体。三是加强对食品从业者的教育培训。将质量法律法规和食品安全事故案例作为主要内容，对企业负责人进行培训，使其牢记法定质量责任和义务。对于质量检验人员，则重点培训检验知识和操作技能，从而增强其食品质量安全意识。
    3.严格监管执法，加大食品领域“重典治假”的力度。政府和监管部门应当释放出更加强烈且持久的震慑力，使企业不敢以身试法。一是继续开展集中整治，针对食品生产经营链条上的重要环节和消费群体较大的重点品种，通过集中力量、联合执法等方式，严厉整治反复出现的乳制品、肉制品、食用油等突出问题。二是抓好日常监管，重点加强风险监测评估预警、执法抽检、法规标准建设等工作。加强对企业的上市后续监管和执法检查，做到“重事前许可，更重事后监管”。按企业经营规模、安全和信用记录，实行安全评级和动态监管。用信息披露、行业禁入、驻厂监督员和“飞行检查”等手段增加执法力度。三是积极利用《刑法修正案（八）》提供的法律依据，用刑罚震慑食品领域违法犯罪行为。各地实践证明，行政处罚与刑事责任的打击效果差异极大，必须杜绝“以罚代刑”的现象，健全涉嫌犯罪案件的司法移送制度。

作者：胡颖廉 来源：学习时报