实践中由于各种原因 , 行政公文的写作存在很多问题 , 严重干扰了公文的运行 , 影文响了办公效率。笔者在多年的不同层次和类型的行政公文写作教学过写程中 , 发现了许多问题。本文拟通过对存在问题的分析 , 找出原作因 , 提出对策。
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一、问题+ t( i) j+ V2 j: e' D) p7 W
, ?+ v5 @, B* [3 D公文写作中常见的问题包括两个方面。一是有章不循造成的 , 一平是无章可循造成的。( T$ d. E1 J4 U# X6 J1 v3 n" b
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(一) 有章不循造成的问题。8 n, m( n) _ z7 l. b6 o* A4 H0 e$ g
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虽然《办法》、《格式》、《意见》等文件已经有明文规定 , 但作者在写作过程中不遵守这些规定 , 致使写作中出现问题。《格式》把一份公文分为眉首、主体、版记三大部分 , 每一部分又分为若干小部分 , 并提出了规范。下面就以此为序 , 逐项分析存在的问题。* L% v) Q2 x, L$ R; C0 O: b" n1 U& _
* p4 t+ h) X n: [# f1、眉首8 E2 ]: ~6 a+ Q6 d+ g1 a
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眉首包括公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等要素构成。
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(1) 份数序号: 《办法》规定 , “机密”和“绝密”级公文要标明份数序号。但日常写作中 , 很多非“机密”、“绝密”的公文也标明了序号。
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(2) 秘密等级和保密期限。问题有三: 一是不该出现而出现。例如标题为“关于做好安全生产工作的通知”, 本应是一份公开的公文 , 根本不应该保密 ,却被加上“机密”的标识 , 很明显操作错误。二是位置有误。《格式》规定 , 秘密等级和保密期限顶格标识于版心右上角第1行 , 而很多公文却标识在版心左上角份号之下 , 这显然是受到了《中国共产党机关公文处理条例》 (中办发 〔1996〕14 号 , 以下简称《条例》) 的影响 , 误把行政公文当成党的公文处理了。5 M& Z) E/ v* P8 J% C, E
* M$ i3 j& | M& p, K三是《格式》规定 , 如需同时标识秘密等级和保密期限 , 二者之间用“★”隔开 , 但很多公文或者无“★”, 或者用其它的符号 , 如“●”等。
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U! X: J( C, r% _$ @! c! a( x(3) 紧急程度。问题有三: 一是位置不对。没有按照《格式》规定 , 标识在版心右上角第 1 行 (无秘密等级和保密期限时) 或第2行 (有秘密等级和保密期限时) , 而是标识在了版心左上角。二是不该标识而标识。有的公文把一般的公文错误标识成“特急”或“急件”。三是标识错误。很多公文标识“加急”,行政公文无此项 , 这也是受《条例》的影响所致。
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(4) 发文机关标识。问题有三: 一是发文机关名不按规定使用全称或规范性简称 而是滥用或生造简,称。二是发文机关名称后加括号 , 这又是受了《条例》的影响。三是联合行文时不遵守“主办机关排列在前”的规定 , 发文机关排列顺序错误。
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4 Z* v0 o) W6 _) J(5) 发文字号。《格式》规定 , 发文字号为“发文机关代字 + 年份 + 序号”, 年份应标全称 (4 位阿拉伯数字) , 用六角括号括入; 序号不标虚位 , 不加“第”。此处存在的问题有: 一是排列错误 , 很多公文把年份排列在机关代字前。二是标识有误。对于年份 , 很多公文或用汉字 , 或只标识 2 位阿拉伯数字 ,且不用六角括号 , 而用了圆括号。对于序号 , 不少公文加虚位和“第”字。这可能是受了某些审计文书、工商管理文书、税务文书、司法文书等的影响。三是联合行文时不是按照规定标识主办机关的发文字号 ,而是标识了所有发文机关的发文字号。四是上行文中 , 没有将发文字号居左空一格 , 而是顶格 , 违反了规定。
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( i4 R3 p$ s5 \: H" I6 W(6) 签发人。问题有三: 一是上行文 (请示、报告) 不按规定标识签发人。二是非上行文 , 但胡乱标识签发人。后者可能是机关内部的规定 , 但对外正式行文则不可取。三是标识有误。按规定 , 签发人后标全角冒号 , 签发人姓名用楷体 , 居右空一字。但很多公文或者符号不对 , 或者右不空格。: A# w' l, P8 e$ Y
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另外 , 很多公文眉首部分的红色反线中加上“★”, 这也是误把行政公文当成党的公文了。 r; `$ m8 A# ^7 d
9 n0 W4 A" W9 C) c2、主体
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0 W) W1 I! @; D) J4 R5 @主体由标题、主送机关、正文、附件、成文时间、公文生效标识、附注组成。(1) 标题。《办法》规定 ,“标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类 , 一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外 , 一般不用标点符号。”据此 , 公文标题中常见的问题为: 第一 , 不准确。表意不准确是公文标题写作中存在的最大问题。具体说来 , 有以下几方面: 一是事由概括不准确 , 题文不符。二是文种使用不当 , 影响表达和理解。主要表现为缺少文种或生造文种、错用或混用文种。三是在印发 (转发、批转) 类复合体公文的标题中 ,“印发”、“转发”、“批转”等用语经常出错 , 影响了公文质量。第二 , 不简明。主要表现为: 一是语意重复 , 累赘 嗦。二是层层转发 , 叠床架屋。第三 , 不规范。可概括为: 一是联合行文的单位非平级。二是联合行文时 , 发文机关的排列无序。三是移行处理不当。四是标点符号使用不当。
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6 J5 t! L, ^0 d2 l! X% }(2) 主送机关。问题有五: 一是缺少主送机关。主送机关是公文的主要受理机关。除了“命令(令)”、“公告”、“决定”等一些公布性、告知性的公文不写主送机关外 , 其他公文一般要标注主送机关。而有的非公布性、告知性的公文 (如通知等) 也不写主送机关 , 就属操作不当了。二是上行文多头主送。很多请示、报告 , 多头主送 , 违背了《办法》“上行文不得多头主送”的规定。三是直接发给个人。不少公文直接主送给主管领导 , 这也违背了《办法》的规定。四是越级行文。主要表现为发文机关越过直属上级 (下级) 机关向更高 (低) 一级机关行文。这显然不符合行文规则。五是不用全称或规范性简称。& Y3 N& l) E0 n7 C/ c( z" J' i
% `$ J+ M+ V* R(3) 正文。问题有四: 一是引用不当。二是随意省略和简称。三是标点符号使用不规范。四是数字、计量单位使用不规范。这些都违反了《办法》第二十五条的规定。
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(4) 附件。问题有二: 一是位置不对。按规定 ,“附件”二字应在正文下一行空 2 格标识 , 但有的公文不按规定 , 将“附件”二字顶格写或将附件标注于印章之下。二是标点不当。按规定 ,“附件”二字后 ,标全角冒号和名称。附件如有序号使用阿拉伯数码;附件名称后不加标点符号。但很多公文不符规定 , 乱加标点。4 c. J' u1 \7 X' ?) K6 `
& ]* r7 N% E/ @" P* ^; h(5) 成文时间。问题有三: 一是不用汉字 , 而用阿拉伯数字。二是没有写全年、月、日。三是误将“○”写成“零”。
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0 P) J/ f7 K, v8 G9 b: J(6) 公文生效标识。问题有四: 一是缺少印章。《办法》规定 , 公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外 , 应当加盖印章。有的公文缺少印章 , 损害了公文的权威性。二是印章位置不对。有的公文印章的位置很随意 , 没有遵守《格式》“上距正文 2mm -4mm, 端正、居中下压成文时间”的规定。三是联合行文时印章不符要求。有的公文在联合行文盖印时 ,几个印章相交或相切 , 违背了《格式》“互不相交或相切”的规定。四是违反规定 , 采用“此页无正文”的处理。《格式》规定:“当公文排版后所剩空白处不能容下印章位置时 , 应采取调整行距、字距的措施加以解决 , 务使印章与正文同处一面 , 不得采取标识‘此页无正文’的方法解决。”. z) R' K& \' ^# `: }# b5 i) f9 R- r7 J
% w3 T* Y( Y0 @: ^: H* M: {4 A(7) 附注。问题有二: 一是该标而不标。《办法》规定 , 请示“应当在附注处注明联系人的姓名和电话”, 但不少请示都没这样做。二是标识不符要求。按规定 , 附注是用于“需要说明的其他事项”, 如公文的阅读范围、印发传达范围、可否登报、刊等 , 位置应在成文时间下一行左空2字加圆括号标识。但有的公文或者是不属于附注内容的标了附注 , 或者是位置不对 , 或者是标点符号不对 , 或者是加了“附注”二字。
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6 y: \9 ?+ J# x8 \3、版记
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版记由主题词、抄送机关、印发机关和印发时间构成。它处于文件的最末页 , 最后一个要素位于最后一行的位置 , 以保证公文的完整性。
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7 M. S2 Q" M/ d& o& A- G' v4 o(1) 主题词。是确切表达公文主题的规范性名词或名词性词组。《办法》规定:“上行文按照上级机关的要求标注主题词。”《格式》规定 , 主题词是版记的第一项 ,“居左顶格标识”。主题词的标注中常出现的问题有: 一是位置不对。不少公文在主题词上方加了一条反线 , 有的主题词前空了 2 字。二是不合要求。《格式》规定 , 两个主题词之间应空一格 , 不加标点符号 , 但有的公文不空格 , 加了逗号。三是生造主题词。有的公文的主题词根本无出处 , 纯属生造。* a0 } X6 |7 [: h$ X9 X$ B* P
, A( M! b+ |* D(2) 抄送机关。是协助办理或知晓公文的机关。' ~+ C! ]$ u) j$ V. w6 k1 ~
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此项常出现的问题有: 一是该抄送而不抄送 , 不该抄送而抄送。《办法》规定 ,“向下级机关或者本系统的重要行文 , 应当同时抄送直接上级机关。”“上级机关向受双重领导的下级机关行文 , 必要时应当抄送其另一上级机关。”但不少这种情况下没有抄送。《办法》规定 , 请示“不得抄送其下级机关”, 但实际行文时也会出现向下抄送的现象。二是采用不规范的简称。三是格式不对。按规定 , “抄送”二字应左空一格 ,后加冒号; 回行时与冒号后的抄送机关对齐; 最后一个抄送机关后标句号。但很多公文顶格 , 且回行时也顶格; 抄送机关后无标点。四是有的公文仍然采用以前的标准 , 使用“抄报”、“抄发”等词语。
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* }5 C" u4 F2 n' a(3) 印发机关和印发时间。常见问题有: 一是误将发文机关当成印发机关。印发机关一般是发文机关里的秘书机构 , 二者不能混淆。二是格式不对。按规定 , 印发机构左空一格 , 印发时间右空一格 , 印发时间用阿拉伯数码标识。但有的很多公文左右都不空格; 印发时间或用汉字标识 , 或年月日标识不全。另外 , 在公文的字体、字号、排版规格与印制装订等技术指标方面 , 行文时也存在不少问题 , 受篇幅所限 , 此处不赘。
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(二) 无章可循造成的问题) k3 V- u) J8 P; O( ]$ k% d, q6 g! c+ |
1 _* v6 ~8 v1 Z' P由于《办法》、《格式》、《意见》没有提出明确的规范 , 作者在公文写作中没有严格的标准可遵循 , 因而出现各种各样的问题。主要表现在以下方面:
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( l* @7 M+ G6 u+ C% c+ P, v1、在眉首部分 , 问题多发生在发文机关标识和发文字号中的机关代字部分。对于前者 , 《格式》说“对一些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称”, 而不必在其之后加“文件”二字 , 但这里的“特定”一词如何解释 , 则见仁见智 , 具体写作时显得很乱。对于后者 , 由于三个文件都无明确规定 , 实际行文时出现的有“XX发”、“XX字”、“XX”、“XX通”、“XX函”、“XX报”、“XX复”、“XX发字”、“XXXX”等多种不同的情况 , 特别混乱 , 无规律可寻。# \8 K& b% K6 {& v
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2、在主体部分 , 问题主要出在标题里文种的选择和正文写作中。关于前者 , 《办法》和《意见》只是对每种公文的适用范围作了大致规定 , 并没有细化。不少文种的适用范围交叉 , 如通报、决定、命令都可用于表彰 , 请示、报告、意见都可用于提请批转 , 命令、公告、决定、批复、通知都经常用于任免人员 , 具体操作时很难把握 , 问题特多。再如 , 按规定 , 公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”, 但具体所指不明确 , 以致公告满天飞。又如 ,公告和通告、通告和通知、通知和通报、请示和报告、请示和函、函和批复、意见和通知等之间也经常出现混用的情况。另外 , 解放以来 , 我国对行政公文的名称和种类作过 6 次调整 (1951、1957、1981、1987、1993、2000) , 对党的公文也有调整 (1989、1996) , 因此 , 实际写作行政公文时 , 受以前规定和习惯的影响 , 把党的公文 (规定、条例、指示、公报、决议) 误作为行政公文 , 或者把一些已不再是公文的文种 (如布告、批示、指令等) 误作公文。最后 , 不少公文误将一些日常文书的文种 (如申请等)作为公文。关于正文的写作 , 《办法》第四、五章提出了一些规定 , 但大都比较原则、笼统。实际写作时 , 则完全由作者个人的综合素质决定。常出现的问题有: 一是结构混乱。公文的结构虽无固定格式 , 但基本属于“据 (原因、依据、目的等) ———事 (具体事实、事项等) ———断 (要求、号召、特定的结语等)”。但很多公文逻辑混乱、层次不清、结构松散 ,毫无严密性可言。二是内容残缺。如表彰通报缺少结尾的号召和要求这一通报的根本目的 , 会议通知漏掉具体时间这一要素 , 严重影响了公文质量和效力。三是一文多事。在一些转述性公文、请示性公文及其批复性公文中 , 不少情况不是一文一事 , 而是一文多事 , 既违背了行文规则 , 也造成了文不对题、不知所云的问题。三是语法错误。表现为成分残缺、搭配不当、语序错误、词性误用、结构杂糅、逻辑不清等情况。
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+ [5 s+ k: M. N: E3、版记部分 , 问题主要出在主题词上。主题词的标引是为了更好地检索和查找利用公文 , 提高行政工作效率。因此 , 主题词既要能表现公文的核心内容 , 又要便于在计算机中输入、储存和检索。它要按照《国务院公文主题词表》以及各种行业主题词表的规定标注 , 必须规范。但是 , 《办法》和《格式》和《国务院公文主题词表》并没有提出明确的标准 , 目前 , 主题词的标引主要参照国家标准《档案著录规则》、《文献主题词标引规则》执行。一般说来 , 主题词应当是名词性的词或词组; 先标“类别词”, 再标“类属词”, 最后标文种; 若一份文件内容涉及到两个类别 , 可标为“类别词1 +类属词1 +类别词2 +类属词2”。实践中经常出现的问题有: 一是数量不定。一般是3到5个 , 但也有更多的。二是选用的主题词不恰当 , 有时是不加斟酌 , 有时是无法确定 , 还有时是生造。三是标引时没有规律 , 各行其是 , 任意操作。7 p4 C" p; A; T
% K: v3 F/ \! O1 t二、对策
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针对以上问题 , 我们认为 , 在教学和写作过程中 , 可否从以下方面着手解决:
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