辽宁省锦州市“城乡警务改革”的探索与思考

  民之所需，政之所为。
    2012年5月9日，锦州市凌海公安局金城派出所全体民警经努力工作，有效地遏制了一起民转刑案件的发生。
    事情得从2010年说起。
    2010年年中，凌海市金城街道东花村村民董友盖房时与邻居张伟发生纠纷，导致董友赔偿张伟经济损失，双方埋下积怨。2012年4月30日，张伟家盖新房，董友故意阻挠干扰施工，争执中张伟父亲张志付跌倒住院，双方再次加深积怨，摩擦不断升级，金城街道办事处城建部门、司法所、东花村委会多次调解未果。5月9日，双方矛盾再次升级，张伟扬言，自己已经向两个孩子做好了交代，要拿斧子找董友去拼命！双方冲突一触即发。得此信息，金城派出所立即专门成立由社区（村）民警等10人组成的调解小组，迅速组织辖区公安工作协管员、治安中心户长、信息员，充分发挥人熟地熟工作熟的优势，向当事双方摆事实、讲道理，分别耐心细致地做法治宣传工作。经过6个多小时苦口婆心地劝说，双方终于互相谅解，化干戈为玉帛，并签订了《谅解协议书》，一起民转刑案件终被成功遏制。
    道虽弥，不行不至；事虽小，不为不成。
    民转刑案件的有效遏制，是派出所民警共同努力的结果，其背后，是对锦州市开展“城乡警务改革”以来取得的实践成效最好的诠释。试想一下，民事案件真的转化为刑事案件，张伟真的拿着斧子去找董友拼命，双方当时的伤亡暂且不论，转化为刑事案件，肯定会有人因此而背负刑事责任，收监坐牢在所难免。受影响的不只是当事人，双方的老人、小孩都将陷入无人照顾的凄惨境地。
    锦州“城乡警务改革”后，公安干警从小事着手，及时化解矛盾，防患于未然。正是这些“鸡毛蒜皮”的小事儿，使他们拉近了与老百姓的距离，与群众心贴心，这才是下基层，接地气，服务基层，夯实基础。
    以小见大，见微知著，小细节蕴含大神韵。
    “城乡警务改革”的源起   
    社会管理创新的生命线在基层。中共中央政治局委员、中央政法委副书记、中央综治委副主任王乐泉在谈到政法综治工作时，特别强调，各级政法机关要以人民群众的新要求新期待作为切入点，抓基层、打基础，充分发挥职能作用，大力推进社会管理创新。锦州的“城乡警务改革”正是源起于基层的需求。基层是科学发展的主阵地，是保持稳定的第一线，是服务群众的最前沿。
    随着改革开放的不断深入和城市化进程的不断推进，当前我国很多地区都面临着经济转轨、社会转型的问题，这个时期，社会矛盾凸显，影响社会稳定的因素增多，基层矛盾纠纷层出不穷，原有的警务体制和管理模式已不能适应新的形势和任务。如何在这种背景下创新社会管理，维护锦州地区的和谐稳定，成为锦州各级党委政府，特别是公安机关面临的一项现实而重大的课题。锦州公安系统在锦州市委、市政府的坚强领导和大力支持下，迎难而上，以城乡警务改革为突破口，闯出一条社会管理的新路子。
    面对公安系统基层基础薄弱、警务人员队伍涣散等实际问题，锦州主要采取了三项措施。一是加强队伍建设，激发内在动力。调整民警心态，尊重民警首创精神，尊重民警的人格，突出民警在公安工作中的主体地位，充分调动广大基层民警工作的积极性和主动性。同时，采取警力下沉、权力下放、财力下投、政策下倾等措施，加强基层建设。二是加强“三长”建设，充实干部队伍。一个地区社会治安好不好，关键在公安队伍；一个公安队伍好不好，关键在班子；一个班子好不好，关键在“一把手”。选好一名县区公安局长，就能保一方平安；选好一名警种支队长，就能建好一条战线；选好一名派出所所长，就能确保一个辖区稳定。基于这种认识，锦州提出抓好县区公安局长、警种支队长和派出所所长这“三长”建设。先后对51个班子、248名班子成员进行多次全面考核；对10个县区局中的9个符合交流年限的公安局长进行调整交流；将15名素质过硬的同志调整到一把手岗位。三是加强基层基础建设，全面夯实根基。为进一步改善基层所队面貌，锦州对全市 111个派出所分阶段进行新建、改建，提升了基层基础工作规范化水平；同时进一步织密城市巡防网络，建立了126支社区巡防队和城区武装摩托化巡逻队，群众安全感明显增强。正是这些基础性的工作，为后期城乡警务改革的正式拉开，做了很好的铺垫。
    “城乡警务改革”的突破   
    随着前期三项工作的不断深化，锦州的警务系统在取得一定成效的同时，一些与形势和任务不相适应的警务机制、体制等深层次问题逐渐显露出来。为此，锦州经过反复调研论证，以城区警务改革为突破口，以“三民警务”为抓手，把社区民警专职化、刑侦工作专业化、防控体系专群化作为城区警务改革的重点。
    首先，精心打造群众欢迎的“民心警务”，全面推进社区民警专职化建设。锦州把社区警务改革作为城区警务改革的主线和首选动作，努力把社区警务室建成人口动态管理的“第一线”，化解社会矛盾纠纷的“第一关”。一是优化设置、明确职责，把社区警务做实。锦州撤销了派出所原有的“三队一室”建制，按职责设定岗位，按岗位设定民警，派出所仅保留社区民警、治安民警和户籍内勤民警三个岗位。明确了派出所只负责事实清楚、不需侦查、投案自首以及群众扭送等 5类简单刑事案件的办理；明确了社区民警专门负责社区警务基础性工作，包括人口信息采集、重点人口写实、矛盾排查化解、组织巡防等10项任务。二是责权一致、政策倾斜，把社区警务做强。锦州将社区治安管理处罚权、责令当场或限期整改权、治安案件查处权、新增特种行业和三级消防列管场所的前置审批权这“五项权力”，统一下放给社区民警，让社区民警有职有权，责权统一，让责权利在社区民警岗位上实现真正的统一。同时，锦州还制定出台了一系列向基层倾斜的政策，在领导干部选拔上，明确规定派出所副所长必须从有3年以上社区警务工作经历的优秀社区民警中产生，从而使社区民警岗位更具吸引力。三是创新模式、改善条件，把社区警务做精。锦州把两个以上相邻相近的社区整合成一个警务区，由一名社区民警兼任警长，负责安排警务区的日常工作；按照1:2比例为每名社区民警配备了辅警，协助社区民警做好基础信息采录和维护、矛盾纠纷排查、流动人口管理、社区巡逻防范工作。同时，锦州还按照有独立办公用房、内部工作生活设施完备等建设标准，投入838万元，新建了24个警务室，为基层社区民警营造拴心留人的好环境。
    其次，着力打造群众关注的“民生警务”，大力加强刑侦工作专业化建设。为解决好“小案”难破的问题，锦州抓住刑侦专业化这个关键，组建了专业化的刑侦中队，加强了城区专业化打击力量，使一些涉及群众切身利益的“小案件”得到快侦快破，及时为人民群众挽回了损失。目前，锦州全市“小案件”侦破率，由原来的6%左右，上升至40%以上。锦州在“民生警务”方面的具体做法如下：一是调整布局，实现打击力量专业化。锦州在每个城区分局组建2个15人以上的责任区刑侦中队，由分局刑侦大队直接指挥管理。使分局的刑侦力量占总警力的比例，由以前的10%提升至17%，在城区分局形成了刑侦大队“一个拳头”、刑侦中队“两把尖刀”的专业打击格局。二是完善机制，实现侦查破案联动化。为了避免像驻所中队一样，因为受双重领导而弱化职能，锦州特别明确了市局刑侦支队、分局刑侦大队和刑侦中队各自承担的刑事案件侦办范围和任务，建立起了指挥高效、责任明确、反应灵敏、整体联动的“三级”打击犯罪工作机制。三是高度融合，实现打击犯罪合成化。锦州充分依托辽宁省公安厅“四台一站”的情报信息资源，打破传统观念和旧机制的羁绊，组建了以刑侦支队为主体，以指挥中心、技侦、特警、监管、网安等 11个警种部门为成员单位的合成作战队。合成作战队下设研判中心和行动队，两者各司其职，研判中心专门负责信息研判，行动队专门负责落实研判队下达的指令。
    再次，积极打造群众满意的“民安警务”，不断完善防控体系专群化建设。为适应人民群众对平安和谐的高要求，锦州逐步探索建立了6个城际警务工作站控点，巡特警、反恐、交警机动巡逻控线，126支社区巡防队控面的“点线面合围”的社会治安防控体系。锦州在“民安警务”方面的具体做法如下。一是充实了治安防控专业队伍。锦州将110大队整合到巡特警大队，在凌河、古塔、太和三个城区分局，分别组建了不低于 50人的巡特警大队。明确了由派出所按属地原则接处警，由巡特警支队、反恐支队和城区分局巡特警大队专职维稳处突、专职巡逻防控。二是强化治安防控多警联动。锦州市局巡特警支队、反恐支队和分局巡特警大队，根据两级指挥中心发布的警情，指导 6个城际警务工作站、22个街面警务平台、126支社区巡防队开展有针对性的巡逻防控。为方便工作的开展，锦州特地为全市社区巡防车、摩托车等各类巡防主体全部安装了GPS定位系统，市局指挥中心通过警用地理信息系统、卫星定位系统、移动警务系统，对各类巡逻主体直接实施“点对点”指挥。三是推进治安防控社会化。锦州引入社会力量，组建了多种形式的群防群治队伍。锦州对城区政法委组织招录巡防队进行整合，并从社会招聘了139名新队员，组建了126支社区巡防队。同时，锦州利用社区民警担任社区副主任或副书记的有利条件，组织社区群众义务开展治安巡逻防范。另外，锦州借助视频监控系统在主要街路、重点部位和场所，安装了5万余个视频监控探头，在6个出城警务工作站安装了高清抓拍系统。
    “城乡警务改革”的攻关   
    不谋全局者，不足以谋一域，站位全局才能大有作为。对于警务改革，农村不仅要覆盖，而且应该是重点。
    在成功实施城区警务改革后，锦州又把目光转向了农村。锦州农村人口占全市人口总数的60%左右，随着城乡一体化进程的加快，影响和制约农村经济社会发展的不稳定因素增多，如何适应新的形势和任务，破解农村社会管理难题，成为锦州市委、市政府面临的一个重大而现实的难题。
    锦州针对农村警务面临的人员配置、钱从哪里出、模式怎么改、机制怎么建、信息怎么用等一系列问题，从农村基层组织建设、农村社会管理和公安工作需求考虑，经过反复研究论证，最终把着眼点确定在农村警务的体制、模式、机制三个重点，实施整体推进。
    第一，理顺体制，整合社会资源。锦州要求各县（市）区局在做强派出所这个主体的基础上，采取“政府出资、公安使用”的办法，积极打造治安辅助力量，有效整合各类社会资源，切实增强了基层实力。一是夯实基础，做强派出所。针对农村警力不足的难题，锦州刚性规定，全市农村派出所民警必须全部达到 5人以上；派出所辖区超过2万人口的，每增加5000人口增配1名包村民警。精简机关、下沉59名警力充实农村派出所。同时，下放权力，明确职责，为派出所松绑减负。二是配备了辅警力量。锦州全市农村派出所按照“一警一辅”的标准配备了542名辅警，规定其主要职责是：采集信息、开展防范知识宣传和法律宣传，以及协助包村民警开展治安巡逻、疏导交通、服务群众等工作。三是选配了公安工作协管员兼治保主任。锦州全市以行政村为单位选配了1127名公安工作协管员兼治保主任，直接由派出所选聘、考核、管理、使用，报乡镇党委批准，并履行村干部选举程序，实现了治保主任专职化。规定其主要职责是：了解本村辖区人口自然情况，收集治安信息和社会信息，组织村民开展治安防范工作，调解行政村范围内邻里纠纷，管理和指导中心户长工作，协助驻村民警做好帮教对象的帮扶工作。四是设立了“治安中心户长”。锦州全市以村民组和自然屯为单位设立了5185名治安中心户长，由治保主任选聘，包村民警审核把关，实现治安中心户长专业化。规定其主要职责是：排查村民组矛盾纠纷，化解简易邻里纠纷，收集上报治安信息和社会信息，协助治保主任做好法律知识、防范知识和社会公德宣传工作。五是组建了治安信息员队伍。按照每名治安中心户长配备1—3名治安信息员的标准设立了治安信息员。规定其主要职责是：向治安中心户长提供社会治安、外来人口、民间矛盾纠纷等信息，参加群防群治工作。六是发挥新型公安领导体制的优势。依据中共精神和省厅《关于全面推进派出所所长兼任乡镇（街道）党政副职、社区和驻村民警兼任社区委员会和村党支部副职工作的通知》精神，锦州将新型公安领导体制向基层延伸，由派出所所长兼任乡镇副职，分管公安、司法工作；由包村民警兼任分管行政村的党支部副书记；由公安工作协管员兼任村治保主任。这样，就使警务活动与党务、政务、村务做到了有机结合，有效促进。
    第二，创新模式，主动开展民安警务。锦州坚持实事求是、因地制宜的原则，围绕“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的工作目标，努力创新主动警务模式，真心实意地为辖区百姓提供法律服务、安全服务和便民服务，受到了农村群众的普遍欢迎。
    实行“四联机制”，形成强大合力。一是建立情报信息联采机制。我们在明确包村民警采集基础信息职责任务的同时，赋予治安辅助力量收集信息的职责，并对提供有价值信息的人员予以物质奖励，建立起无缝连接、灵敏高效的信息采集网络。二是建立社会治安联防机制。派出所针对不同季节、不同地区的发案情况，由包村民警组织治安辅助力量和各种村民联防队，在农田、大棚、果园、居民区开展治安巡逻、防范提示、邻里守望等警务活动，建立起统一指挥、覆盖辖区、信息互通、有机联动的社会治安防控体系。三是建立矛盾纠纷联调机制。派出所依托包村民警和治安辅助力量，建立起行政村、警务室、派出所三级调解机制，充分发挥人民调解、行政调解、司法调解多方联动工作体系的作用，将各类民间矛盾纠纷预防化解在萌芽状态，做到“小事不出村，大事不出乡”。四是建立突出问题联治机制。面对辖区社会管理中的突出问题，派出所在充分发挥公安主体作用的同时，积极与安监、综合执法、民政、国土、交通、环保、林业、司法等部门协调配合，采取行政、司法和做群众工作等综合手段，及时开展联合整治，切实提高工作的针对性和实效性。
    开展“五种警务”，服务更加直接。

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关山初度尘未洗，策马扬鞭再奋蹄。
    （中央党校学习时报社地方发展与和谐社会构建调研组 石小路 陈江静）

好非常好！！！！！！！！好啊好哈

非常好，写的非常透彻，值得参考，有借鉴意义，感谢楼主

厉害了，学习学习！改革与思考真是我们现在现实状况所需要的