关于我老秘网市征地拆迁法规实施若干问题的调研与思考

《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》自2006 年10月1日施行至今已4年。为了全面了解《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及相关规定的实施情况，2010年10到11月，我们对近年来全市征地拆迁法规制度建设情况、有关规定的执行情况和存在问题进行了深入调研，形成本调研报告。

一、   我老秘网市征地拆迁法规体系建设总体情况

（一）我老秘网市征地拆迁法规建设走在全国前列，解决了国家立法没有解决的法律适用问题。

从国家立法层面看，我国有关征地拆迁的立法建设严重滞后。国家至今没有制定专门的征收集体土地房屋拆迁法律，现行土地管理方面的法律、行政法规对征收集体土地涉及的房屋拆迁补偿制度的内容也缺少明确具体规定。在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定中，集体所有土地上的房屋仅被隐含在“地上附着物”之中，农村的房屋缺乏独立的房屋产权概念，相关的法律保护制度缺失。2007年出台的《中华人民共和国物权法》尽管在规范征收集体土地涉及的房屋拆迁补偿方面有了一定的进步，但对有关问题仍然没有不够明确。该法第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。” 第四十二条第三款同时规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”但对征收集体土地涉及的农民住房拆迁补偿究竟应该适用第四十二条第二款,还是同时适用第二、第三两款却不够明确，致使在全国各地的实践中出现征收集体土地房屋拆迁无法适用或适用法律混乱的现象。

《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》作为全国第一个系统规范征收集体所有土地房屋拆迁行为的地方性法规，较好地解决了国家法律还没有解决的一些问题。《条例》在制度内容设计模式上具有比较鲜明的独创性，相关的制度建设在全国处于领先地位，也为全国制定征收集体所有土地房屋拆迁立法积累了宝贵经验。

（二）全市已经形成比较系统的征地拆迁制度体系。

2006年10月以来，经过几年的制度建设，市和县区政府以及国土管理部门以《条例》为核心出台了一系列配套政策和相关操作规范，全市形成比较系统的征地拆迁制度体系。在市级层面， 2006年10月，市政府出台与《条例》配套的规章《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》(市政府令 141 号)；2006年12月，市政府出台规范性文件《宁波市拆迁集体所有土地房屋价格评估办法》；2007年5月，宁波市人民政府办公厅发布关于明确宁波市征收集体所有土地房屋拆迁裁决工作有关问题的通知等等。在县（市）、区层面，各县（市）、区人民政府依据《条例》和细则制定了本县（市）、区征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的具体实施意见和相关操作制度规范。如, 鄞州区政府2010年4月出台《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》等等。这些征地拆迁的法规制度为我老秘网市做好征收集体所有土地房屋拆迁工作提供了基本的制度保障和管理依据。

（三）征地拆迁法规总体实施情况良好，存在问题不容忽视。

根据我们的调研，《条例》在解决征地拆迁的法律依据问题、征地拆迁的程序问题、补偿安置问题、征收过程中公权和私权之间的利益关系协调问题等方面发挥了十分重要的作用，为全市做好征收集体所有土地房屋拆迁提供了基本的法律依据和保障手段。我们走访调查了5个村被征地拆迁和100多位被征地拆迁人员，有95%以上的村干部和80%以上的普通村民表示对《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》的主要内容有一定了解，70%以上的村民认为《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》等法规在保护被征地拆迁人合法权益方面起到了重要作用，村民利用法律规范维护自身权益的意识明显增强。可以说，我老秘网市征地拆迁的相关法规在广大被征地拆迁人员心中已经具备了比较高的知晓度与认可度。另一方面，征地拆迁法规在实施过程也存在一些不容忽视的问题，有些问题还比较突出。特别是近年来，我老秘网市征地拆迁过程中出现的纠纷与矛盾比较多，有关征地拆迁的行政复议与行政诉讼案件频发，暴露出征地拆迁法规制度在实施中存在一些问题。

二、征地拆迁法规实施中的主要问题

（一）征地拆迁工作的法治环境有待改善。一些地方、一些部门对依法征地拆迁认识不足，依法做好征地拆迁工作的意识有待进一步提高。对《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及相关制度的执行重视不够，法制意识、规则意识、程序意识不强，没有严格树立依法办事的观念，没有做到实体和程序并重、结果和过程并重。由此，征地拆迁过程中出现的纠纷与矛盾比较多，群体性事件也时有发生，近几年来，因征地拆迁引发的行政复议案件、行政诉讼案件呈高发、多发态势。今年的全市行政复议、行政诉讼案件中，土地征收利用类案件位列第一。

（二）有关征地拆迁法定程序落实不够严格。国家的土地管理法、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》以及相关的制度设置了大量的程序规范，其中不少是强制性程序规范，是法定必经程序。有关部门和单位只有遵循法律规范、严格履行有关法定程序，才能确保征地拆迁工作在法制轨道上运行。但是，一些地方、一些部门对有关征地拆迁法定程序落实不够严格，该经过审批的没有审批，该听证的没有听证，该公示的没有公示等等。未批先征、少批多用、违规用地以及强征强拆等情况仍有发生。这是造成目前征地拆迁矛盾纠纷多发的重要原因之一。

（三）集体所有土地房屋拆迁实施方案的制定与实施问题较多。集体所有土地房屋拆迁实施方案的批准是当地政府批准实施征收集体所有土地房屋方案的重要步骤，起到取代原来的拆迁许可证的作用。《条例》第九条明确规定由县（市）区政府批准拆迁人的集体所有土地房屋拆迁实施方案。集体所有土地房屋拆迁实施方案的内容应当包括拆迁范围、补偿安置的对象和条件、不予补偿安置的情形、补偿安置的方式和标准、补偿安置资金预算和落实、安置用房和迁建用地的安排、搬迁期限等。实践中，征地拆迁实施方案内容普遍比较简单，对合理性、针对性考虑不够具体，对有关问题缺乏科学调查论证，相关的审批程序过于简单；有的对方案审核不够严谨，审核批准往往流于形式。

（四）有关补偿安置规定在具体执行方面存在不少问题。主要表现为：一是补偿标准不统一，弹性大，执行标准常走样。实际操作中为了建设项目赶进度等原因，补偿标准往往被随意提高，出现不同项目不一致、同一项目前后不一致等问题，有的地方补偿标准不断攀升，带来一些次生问题。二是价格评估机制有待进一步完善。尽管建立了接近市场化的拟拆迁集体土地房屋价格评估机制，但在具体执行中存在一些合理性、针对性的问题。三是配套措施不够完善，安置房建设滞后，一些征地拆迁项目的安置房的建设进度明显滞后于征地拆迁工作进程。

（五）违法建设查处与认定问题较多，控制违法建设的力度不强。乡村违法建设是依法应取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证，或未按照许可内容进行建设的乡村建设工程，以及村民使用原有宅基地进行建设，违反规划许可管理的村民住宅。目前我老秘网市乡村的违法建设比较普遍，虽然《条例》第二十二条规定了“ 拆迁范围内未取得合法的集体建设用地土地使用权证或者房屋权属来源证明文件的建筑和超过批准期限的临时建筑，使用人必须在拆迁公告规定的搬迁期限内自行拆除，不予补偿。逾期未拆除的，依法强制拆除。”，但是在具体实践中，由于违法建设形成原因比较复杂、对违法建设的认定标准不够统一，日常查处工作没有跟上等原因，征地拆迁过程中违法建设的处理困难重重，阻力非常大。有的地方认定违法建设随意性比较大，擅自改变法定的标准；有的地方往往通过放宽建设时限要求、补办相关手续等形式使一些违法建设获得了拆迁补偿。对违法违章建设行为缺乏日常巡查监管制度，遏制力度不大。

（六）公众参与不足，被征地拆迁人员知情权、参与权保障有待提高。对法规规定的信息公开制度、听证制度落实不够严格，集体所有土地房屋拆迁工作的透明度有待提高。从征地项目立项之始，一直到征地拆迁程序开始实施，权利、利益直接受到影响的被征地拆迁农民往往没有参与发表意见的机会，没有机会参与征地补偿标准、安置方案的确定和征地拆迁管理工作监督。

（七）“争”利趋势明显，谋求超标准利益现象比较突出。“争”利主体既有村集体经济组织、也有被征地拆迁人员，还包括被拆迁房屋的承租人、经营者等等。村集体经济组织和被征地拆迁人员往往以各种方式谋求自身利益最大化。主要表现为“补偿面积上争大，补偿标准上争高，补偿项目上争多”，且往往出现群众为自己“争”，村干部为群众“争”、为村集体“争”的现象。基于农村固有的居住、生活环境和生活方式,农户之间的关系较为紧密,相互沾亲带故或交往密切,具有一定的小团体合力,从众、攀比、甚至盲从现象比较明显，有的抢建加层房屋或抢“种”、抢“栽”农作物,以求多得补偿，有的抱团拒绝被拆迁，这些都给依法做好征地拆迁工作带来了种种困难与挑战。

三、    几点思考与建议

（一）进一步提高依法征地拆迁的意识。依法办事应该是征地拆迁工作的根本准则，也是征地拆迁工作顺利进行的基本保证。近年来，我老秘网市有关征地拆迁争议与纠纷频发，其中的一个重要原因是有关的管理部门和执法机构有法不依、执法不严，没有认真执行征地拆迁的有关法规制度。另一方面，也表明人民群众依法维权的意识正在日益提高，征地拆迁过程出现的种种问题往往与被征地人员的利益息息相关，有的甚至直接关系着被征地人员今后的生存问题，他们当然会“锱铢必较”，敢于与行政机关进行博弈。这对我们行政机关提高依法行政的能力提出了挑战。针对征地拆迁争议与纠纷，我们行政机关既需要开展深入细致的宣传解释和思想政治工作，更需要通过法定程序、运用法律手段；既需要公民讲法律、讲责任、讲秩序，更需要行政机关依法行政、依法办事。经验证明，纠纷、矛盾的解决只有纳入法制的轨道，才能做到及时、合理，而且后遗症较少。从行政机关工作的要求来看，一方面要引导群众以合法理性的方式表达利益诉求，通过法律手段维护自己的合法权益，另一方面，也必须坚持在法律框架内处理矛盾和问题。对群众的合法权益，要切实予以保护，对个别人的违法行为，必须果断依法处理。征地拆迁管理部门行使的是国家公共权力，行使这种权力的主体只有自身守法，在首先管好自己的前提下，采用法定的方式方法、遵循法定的程序规定、不超越法定的权限范围，才能执好法。评价依法行政的直观标准，就是看行政执法机关是否严格依法行使职权、是否严格按照法定的权限、法定的程序去履行法定职责。也就是说，行政机关既不能超越法定权限去滥用权力、也不能放弃法定权力而遇事不管。

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四是要重视责任落实。要建立健全征地拆迁管理工作机制和责任体系，进一步落实各项责任，加强征地拆迁依法管理推进体系建设，合力推进征地拆迁管理各项工作法制化、规范化、常态化。文/毛利奇

征地拆迁是当前的热点之一，不错的文章。

谢谢楼主的无私分享 啊

才能执好法。评价依法行政的直观标准，就是看行政执法机关

单位最近正好在搞征地拆迁，学习了