云南省大理州生态建设“洱海环保治理模式”的实践与创新

    洱海边，双廊渔村，几多风花雪月。
    一对“80后”的恋人——阿成和巴团，在双廊开了间甜品店。阿成来自广东，到双廊扎根之前是银行项目经理，巴团来自重庆，来这里之前的身份是中学教师。阿成的拿手好戏是双皮奶，巴团做着浓郁的奶茶。在事情不那么多，海风还没有那么大的时候，他们有时提早关了店门，借房东的渔船，懒洋洋地荡舟在洱海里。
    阳光穿过云层，如同来自天顶的聚光灯一样打在泛蓝的湖面时，许多人的心里泛起了无以名句的波澜，他们在这里享受日月星辰，乡村淳朴的民风，以及最真实的自己。
    这里是大理双廊，苍山下的洱海渔村，他们说，这不是隐居，这不是什么大不了的事情，生活有很多种，这只是一种选择。一种与房价，与污染，与阴冷灰蒙蒙的冬天无关的生活选择。
    毕达哥拉斯曾说过，世界上有多少人就有多少种生活方式。每一个人对自己的生活方式都有绝对的选择权。他们可以碌碌终生，可以马不停蹄地赶往下一个远方，他们可以让物质主宰生活，他们可以过一段面朝大海，春暖花开的生活。
    梭罗逃离城市独自与瓦尔登湖为伴，陶渊明固守寒庐，寄意田园，躬耕自给自足，追求心灵的宁静与淡泊。庄子身着粗布衣衫，面对三番前来劝其任楚相的使节，他把自己比为老龟，并将“吾将曳尾于途中”。他们都被人们冠以隐居的高帽子，也许隐居的人永远不会觉得自己是在隐居，他们放声大笑，他们饮酒欢歌，活在今时今日中。
    以前的每日生活：
    阿成：上午八点出门，晚上有时加班到十点半，中午有一个小时的休息时间。觉得每天都很忙，却又很空，城市的天空很灰，冬天很冷。
    巴团：朝八晚五，不太累也不太闲，不太糟也不太乐，有一些烦心事，有一些烦心人。
    现在的每日生活：
    阿成：想开门就开门，做做甜品，和客人聊聊天就过了一个白天，去当地村民家里一边烤火一边侃大山就过了一个晚上，人与人之间总是有很淳朴的人情味。每天一样很忙，却很充实，很有方向感。
    巴团：相比以前，烦心的事情变了，困扰我们的不再是人与人之间的关系，而是某道甜品的做法，突然面粉用完了怎么办。
    阿成和巴团是“逃离北上广”的一个典型例子。他们没有移民海外，而是选择了大理，选择了洱海，选择了双廊这个渔村。
    原因何在？
    或许是为了洱海这一荡幽幽的湖水，或许是为了天上滑翔而过的一群白鹭，或许是为了大理晚上一轮明月和清澈的繁星点点，或许是为了渔村墙角伸出的一株株双层的曼陀罗，或许是为了大理一月的细雨与春天的融雪？
    一言以蔽之，因为这份宁静，因为这份清新，因为这份生态，因为这份浑然天成。
    “洱海保护治理模式”的源起   
    经风雨，见彩虹，才能浴火重生。
    “一切工作都要围绕大理的生态建设来开展，苍山、洱海这幅美丽的画卷不能毁在我们手中！”大理州州委书记尹建业殷殷寄语，在大理州“两会”上对大理的生态建设工作做出了明确的定位。
    之所以如此重视生态，是因为大理的生态建设曾经走过弯路。
    说到大理，总是绕不过洱海，洱海是大理的母亲湖，保护洱海，就是保护大理的生态。
    洱海是云南省第二大高原淡水湖泊，属于澜沧江——湄公河水系，流域面积2565平方公里。自上世纪80年代以来，随着流域人口的不断增长，生产生活活动对湖体的侵占和流域的污染加重，洱海入湖污染负荷不断增加，1996年和2003年，洱海两次暴发蓝藻，使洱海的环境与生态功能遭受严重威胁，特别是2003年7、8、9三个月洱海水质急剧恶化，透明度降至历史最低（不足1米），局部区域水质下降到了地表水Ⅳ类。洱海水质监测一共涉及28个指标，但最主要的控制性指标有总氮、总磷、溶解氧3个，从长期监测情况看，洱海多数月份为Ⅲ类水，主要是总氮超标，其主要原因是湖体生态功能受到损害，自净能力下降，流域种植养殖业和生活污水带来的污染加重。
    洱海的污染问题一开始就引起了云南省委、省政府及有关部门的高度重视，2003年召开的省政府大理城市建设现场办公会把洱海保护治理作为滇西中心城市建设的前提，州委、州政府果断及时地在洱海及周边采取了“双取消”（取消网箱养鱼、取消机动渔船）、“三退三还”（退塘还湖、退耕还林、退房还湿地）、“三禁”（禁磷、禁白、禁牧），实行洱海高水位运行，实施“六大工程”（城镇环境改善及基础设施建设、主要入湖河流水环境综合整治、农业农村面源污染控制、生态修复建设、流域水土保持、环境管理及能力建设）等一系列重大措施，经过毫不松懈地努力，到“十一五”末，洱海水质连续5年总体稳定保持在Ⅲ类，其中有21个月达到Ⅱ类，洱海成为全国城市近郊保护得最好的淡水湖泊之一。
    “循法自然、科学规划、全面控污、行政问责、全民参与”的“洱海保护治理模式”，得到国家、省级有关部门的高度评价并作为典型在全国推广。
    “洱海保护治理模式”的主要做法   
    工欲善其事，必先利其器。
    洱海保护能够取得突破性的进展，得到国家、省级部门的高度评价，是因为大理州委、州政府在洱海保护工作方面下大力气，加大力度，做了很多具有成效的工作。
    总结起来，大理州“洱海保护治理模式”的主要做法如下。
    一是加强领导，健全机构。2001年，大理州成立了“洱海水污染综合防治领导小组”，作为州对洱海保护治理的综合协调管理机构。2008年，大理州对其进行了充实和调整，由州长担任组长，州人大、州政府、州政协分管联系领导为副组长，大理市、洱源县党政主要领导和州级相关部门领导为成员，并在州环保局设置办公室作为办事机构，大理、洱源两县市也成立了相应的组织机构。同时在流域16个乡镇成立了洱海管理所（环保工作站），由各乡镇聘请了垃圾收集员、河道管理员、滩地协管员共1366名，专门对流域农村、河道和洱海滩地垃圾进行管理和保洁。
    二是多方筹资，增加投入。据统计，“十一五”期间，大理州在洱海保护治理方面，累计投入资金 17.11亿元，其中争取国家专项补助 4658万元，云南省九湖专项治理资金5590万元。大理州按BOT模式建成了一座污水处理厂、在建一座垃圾处理场，按BT模式在建入湖河道治理项目1项。同时，大理州还专门成立了洱海保护投资建设有限公司，融资1.3亿元投入保护治理。2011年，大理州在洱海保护治理共投入6.9238亿元，其中中央资金2.6054亿元（含湖泊试点专项2亿元），云南省省级补助6260万元。
    三是依法依规，科学治理。按制度进行治理，科学治理，才是洱海能够长治久安的根本之法。大理州在这方面进行了一系列的探索。
    制定地方法规。1989年正式颁布实施《洱海管理条例》，1998年和 2004年两次对《洱海管理条例》进行了修订，按照“保护第一、统一管理、科学规划、永续利用”的原则，将洱海正常来水年的最低生态运行水位从原来1971米提高到1972.61米（海防高程），并将西洱河电站放水调度控制权收归州管，确保了洱海的生态用水。同时，为了治理的集中，方便，高效，对行政区划进行了调整。将原来隶属洱源县的江尾、双廊两个乡镇划归大理市，把州洱海管理局调整为市属市管，形成整个洱海由大理市统一负责管理。州政府先后公布实施了洱海水污染防治、水政、渔政、垃圾污染物处置、保护区内农药经营使用、滩地管理等一系列单项管理办法，基本形成了洱海保护治理的法规体系。依据条例，每年实施半年封湖禁渔和人工投放鱼苗制度。
    编制中长期防治规划和近期实施方案，建立科技支撑平台。大理州共编制了《洱海流域保护治理规划（2003—2020）》、《洱海绿色流域建设与水污染综合防治规划（2010—2030年）》、《洱海流域水污染综合防治“十二五”规划》等多项洱海保护治理专项规划，以规划指导科学治理。2006年组建“洱海湖泊研究中心”，开展了国家重大水专项“洱海富营养化初期湖泊水污染综合防治技术及工程示范项目”7个课题研究。
    走科学治湖之路。主要是“双取消”及“三退三还”治湖体。共取消网箱养鱼设施11184箱，取消机动渔船动力设施2574台（套），共退塘还湖4324.94亩，退耕还林7274.52亩，退房还湿地1705.8亩。控污截污治流域，环洱海有污染的工业企业全部退出，基本实现流域工业企业污染零排放；坚持工程治污，流域共建成城市污水处理厂4座（设计处理能力达7.3万 m/d），重点集镇污水处理厂9座（设计处理能力达1.05万m/d），村落污水处理系统54座（设计处理能力达0.4万m/d），农户庭院污水处理设施 9811座，同时建成环洱海截污干渠69.4公里、片区污水收集支管网482公里；建成垃圾处理场2座（大理市大风坝和洱源县军马场），日处理600吨的大理市海东垃圾焚烧发电场正在抓紧建设；恢复并保护了环洱海58公里湖滨带，建成罗时江河口湿地、东湖邓北桥湿地、大理才村湿地近万亩；治理流域水土流失面积189.8平方公里；同时注重调整工业产业布局和农业产业结构，标本兼治，形成行之有效的保护治理格局和工作机制。
    四是明确责任，强化监管。大理州委、州政府和流域两县市党委、政府及州级有关部门的主要领导签订洱海保护治理目标责任书，并实行风险抵押金制。两县市党委、政府与县市各责任单位签订洱海保护治理目标责任书，将目标任务层层分解，纵向到底，横向到边，对达不到目标要求的责任单位和责任人，按照四项制度启动问责程序，进行严格问责和责任追究。2010年，州委、州政府专门成立了州洱海水污染综合防治督导组，同时由州监察局牵头每年制定年度洱海保护治理监督检查实施方案，对洱海保护治理重点项目实行严格的跟踪督促和检查；实施了州级领导挂钩“河（段）长制”，对主要入湖河流的保护管理实行责任到人，分段包干。
    五是加强宣教，全民参与。大理州县市各有关部门广泛开展洱海保护治理主题宣传活动，充分利用电视、电台、报刊等新闻媒体，开辟了洱海保护治理专题、专栏、专访，组织洱海保护倡议万人签名募捐、有奖征文和歌手大奖赛等活动。从 2009年起，将每年的一月定为“洱海保护月”，将州、市188个单位确定为责任单位，并制定出台《“洱海保护月”活动考核办法》。
    六是抢抓机遇，推进试点。2011年7月，洱海被国家财政部和环保部列为全国湖泊生态环境保护试点，试点期限3—5年，并下达了首批国家财政补助资金2亿元，重点补助洱海流域集镇污水收集处理（10个项目）、垃圾收集处置（2个项目）、湿地生态恢复（3个项目）、河道生态修复（2个项目）等4类共17个项目。根据国家生态环境保护试点工作的相关要求，大理州环保局、财政局及时制定印发了《大理洱海生态环境保护试点工作实施细则》，并委托中国环科院专家牵头组织编制了大理洱海生态环境保护试点实施方案。目前，首批17个试点项目进展顺利，要求完工的12个项目已进入工程扫尾阶段，要求启动实施的5个项目正在抓紧实施。项目建成后，洱海流域新增日污水处理能力10733立方，新增配套管网119.915公里，新增湿地面积1513亩、新建湖滨带9.22公里、新增日处理垃圾能力685立方。
    “洱海保护治理模式”的实践成效   
    千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金。
    种瓜得瓜，种豆得豆，付出总有回报。大理州举全州之力，多管齐下，洱海的保护治理取得了巨大的成效，具体说来，表现在以下几个方面。
    一是洱海水质稳定改善。洱海保护治理工作始终坚持科学发展观，让湖泊休养生息、一湖一策的指导思想，严格遵循“严控源、慎用钱、质为先”的要求，紧紧围绕“四个清洁”（清洁水源、清洁田园、清洁能源、清洁家园）建设，坚持生态优先，建设绿色流域，推进新的洱海保护治理“六大工程”，洱海综合保护治理向纵深推进的步伐不断加大，洱海水质稳定保持在Ⅲ类。2011年，在全州持续大旱，整个流域总体降雨长期较少，入湖水量严重不足、气温偏高的情况下，年初1、2、3月和年底11、12月共5个月洱海水质达到Ⅱ类，4—10月总体保持Ⅲ类。与2010年同期相比，洱海透明度回升，12月超过2米，总磷和藻类细胞总数逐步降低，总氮在Ⅱ类水限值附近上下波动。今年1—5月为Ⅱ类，平均透明度均超过2.6米。
    二是湿地公园成群，草长莺飞。近年来，随着大理洱海保护的推进，营造并新建了环洱海58公里湖滨带，以洱海主要入湖河流入水口为重点的 1万多亩人工生态湿地相继建成，洱源入洱海的河流：弥苴河、永安江、罗时江，下关、大理、喜洲等城镇的洱海沿岸相继建成了13块人工湿地，洱海“自然之肾”更加强健，洱海在一步步恢复青春的容颜。到目前为止，大理共投资 2亿多元，已建成罗时江生态湿地、弥苴河入湖河口湿地、古生村生态湿地、新溪邑生态湿地、西城尾生态湿地、才村生态湿地、龙龛码头生态湿地、洱海月生态湿地、下和湾生态湿地、玉龙河口湿地、青山湾湿地、红山湾湿地。今后，大理将再投资2.5亿元，实施永安江、弥苴河及苍山十八溪和入湖沟渠生态湿地 1万亩，着力保护好母亲湖——洱海。
    三是洱海保护治理机制形成，运行良好。大理州严格按照《2011年大理洱海生态环境保护试点建设工作意见》，在全面完成“十一五”规划扫尾项目，进一步巩固、完善、提升2010年重点工程项目的基础上，主要实施集镇污水收集处理及城镇截污工程、流域生态屏障建设、主要入湖河道清洁、农业面源污染控制、农村环境综合整治、垃圾收集处理处置工程、流域环境管理及生态文明建设等工程，共计42个子项目，计划投资约4.2亿元。同时，大理坚持生态立州，广泛宣传教育，发动干部群众积极参与洱海保护治理工作，牢固树立“洱海清，大理兴”意识，大力倡导“爱护环境，从我做起”，营造“洱海保护，人人有责”的良好氛围。
    “洱海保护治理模式”的理论创新及启示   
    一分耕耘、一分收获。
    “洱海保护治理模式”能够取得成功，是因为大理人结合洱海的实际，解放思想，大胆创新的结果。
    首先是观念创新，以“想法”指导“做法”。
    思路决定出路，想法决定做法。
    大理州进行洱海保护治理的一系列做法之所以能够取得突破性的进展，在大理州连续 3年干旱的情况下，洱海水质仍然能够稳定保持在Ⅲ类，首先是因为大理人的观念创新。大理人真正以科学发展观为指导，在创建生态文明的过程中首先回答了发展是为了谁——是为了大理州的最广大人民，发展是为了什么——是为了大理州最广大人民的幸福。生态环境是人民生存的基本条件，生态环境权益是人民的基本权益，生态环境质量直接关系人民的生活质量和生命质量。
    其次是科技创新，以绿色技术保障生态建设。科学技术是第一生产力，绿色技术是让绿色的想法能够落实的保障。
    大理州的集镇污水收集处理、垃圾收集处置、湿地公园恢复、河道生态修复等等，无不闪耀着绿色技术的光芒，没有绿色技术的支撑，大理的污水处理、湿地公园只会是一个无用的摆设，洱海的水质不会常年稳定保持在Ⅲ类，洱海边上也不会有成群结队的人蜂拥而至，下湖游泳嬉戏。
    最后是制度创新，以主体联动促进和谐发展。制度的力量，在于其能保证社会治理的长治久安。
    深圳华为总裁任正非有一年去美国时恰好赶上下大雪，大家全部出来扫雪，根本不需要领导动员。任正非起初感叹美国公民的道德意识，后来才知道美国有一条规定，行人若在谁家门口摔倒，谁就要承担医疗费。任正非感叹，“这就是制度的力量”。
    大理州保护治理洱海已经形成了一整套行之有效的制度，洱海周边的环境监管工作组织得力，监测能力不断提升，大理州环保局每个月都会在网上及时公布洱海水质情况，完善的洱海保护治理机制，串联起各方力量，保证洱海的碧水蓝天。
    成绩来之不易，经验弥足珍贵。
    在探访大理州生态建设方面形成的“洱海保护治理模式”过程中，笔者一路走，一路看，一路听，也有自己的一些启示。
    关于财富。什么是财富？很多人可能会说，对个体而言，钱就是财富；对国家而言，GDP就是财富。实际上，人类的总财富不应该只包括经济财富，还应该包括自然财富。自然财富不只是加法，也有减法，因为发展从来都不是免费的午餐，当浪费了太多的自然资源，牺牲了太大的自然环境，自然财富就开始做减法来向人们要债了。生态建设就是在努力矫正人们的一些观念，大理的洱海保护治理，明面上不生产 GDP，但它仍然带来了财富。这也是为什么逃离“北上广”的人很多选择来大理定居的一个原因。
    关于绿色发展。绿色发展应该是我们今后发展的方向。大自然是生命的摇篮，是人类赖以生存和发展的基础，改革开放30多年，我们的经济实力提升了，但不可否认，我们的生态赤字也扩大了。绿色发展就是要弥补生态赤字，从生态赤字迈向生态盈余。以GDP考核为核心的政绩评价体系应该进行修正，闻道有先后，术业有专攻，不同的地区肩负不同的使命，政绩考核应该区别开来。
    关于洱海保护治理的困难。目前，洱海保护治理工作虽然已取得了阶段性成果，但客观的讲，洱海现在已经取得的治理成果只能说是阶段性的。洱海保护治理是与经济社会发展同步共进的一项长期工作。一是保护洱海需要切实加快流域产业结构调整。从目前看，推进该项工作仍缺乏法律和技术层面、特别是经济积累的支撑，面源污染治理任务仍较艰巨。二是洱海保护治理的资金压力仍然巨大。县、市级财政负担较重，重点项目较多，本级投入压力大。大部分项目除州级补助资金外，存在很大资金缺口，县市财政配套资金很难足额到位。
    （中央党校学习时报地方发展与和谐社会构建调研组 石小路 高海青 杨海鸿李世鼎 执笔人：石小路）