关于我老秘网市新区管理体制改革的思考

　　近日，龙岩市委市政府决定设立古蛟、永丰、龙雁三个新区。开发建设新区，是拓展城市发展空间的迫切需要，是打造海峡西岸经济区西部中心城市的必然要求，是统筹城乡发展的重要途径。新区实质上承载着龙岩市未来发展的两大历史重任：一是进行综合试点，走出一条新型城市化发展道路；二是以科学发展观为指导，探索出符合龙岩实际的新型城区发展模式。新区开发建设是解放思想、创先争优，推进闽西老区加快崛起的一项突破性工作、一项创新举措，没有规定的套路，也没有参照的模式，需要打开视野、打开思路，积极探索、积极创新，走出一条闽西老区加快崛起的新路子。
　　一、新区是对城市管理体制创新的探索
　　新区模式创造了一种既不同于纯粹的行政区，也不同于高新区和大工业区等一般功能区的管理体制，是龙岩市在城市管理体制创新的一种新举措。新区作为市政府的派出机构。一方面它具有“行政和社会事务管理”等政府职能，带有行政区特点；另一方面它又具有“招商引资、产业布局”等职能，带有功能区的特点。所以它兼具行政区和功能区两大特征，其目的在于构建一个适应区域协调发展的新体制。新区体制主要体现了“两变”、“两不变”。“两变”指的是由单一的产业项目管理向经济社会发展一体化管理转变；由建设产业园区向城市新城转变。“两不变”指的是政治架构不变，人大、政协、检察院、法院工作继续由所在县区负责；行政区划不变，新区仍然在原所在县区的版图内，经济指标归原所在县区统计。
　　新区模式实现了区域经济发展与行政管理改革的有机结合，从这个意义上讲，对周边地区和全省具有重要的推动和借鉴意义。这种推动作用具体来讲表现在三个方面：
　　一是有利于加快政府职能转变，率先建成公共服务型政府。行政体制改革重点首先是转变政府职能，完善管理体制。新区成立意味着市政府对公众重心必须下移，同时也意味着政府将会有更多行政资源必须下放，这可以让政府把精力根本过多的集中在改善民生，做好社会服务管理，推动基层社会民生事业的发展。
　　二有利于减少行政层级，降低行政成本。龙岩城区目前实行的是市政府-区政府-街道办事处-社区居委会“二级政府、三级管理、四级网络”的管理模式，行政层级多，链条长，并不利于市政府各项政策在特区外的落实推进。而实行市政府直接管理的“管理区”或“功能区”体制,成为一条降低管理成本、提高行政效率的有效途径。新区的成立担负着创新现代城市管理模式的历史使命，变目前通行的“两级政府、四级管理”为“一级政府、三级管理”，减少了基层管理层级。所谓“一级政府”是指市政府，“三级管理”就是市政府和作为派出机构的新区和派出机关的街道办事处所形成的三级管理。
　　三是有利于分流政府机构人员，提升干部队伍的士气。我老秘网市目前正在积极推动政府机构改革，机构的整合一方面提高了行政效率，但同时也造成政府机构人员的大量闲置。特别对于一些县处级和年轻干部来说，经过机构整合之后，可能对其个人职业发展造成影响，并有损干部队伍的士气。新区的成立，实际上也是给他们开辟了一个新的平台，这对于缓解人员分流，提高广大干部的积极性起到一定作用。
　　二、进一步改革完善新区行政管理体制的思路
　　新区作为龙岩市深化行政管理体制改革的试点，建立职责清晰、运转协调、高效便民的新型行政管理体制，是市委市政府赋予新区的发展定位和神圣使命。为此，新区必须敢于先行先试、勇于创新，探索完善符合龙岩城市经济社会发展要求和行政管理内在规律的体制机制。
　　一是积极推行“1+N”管理模式，减少部门行政内耗。在新区顶层设计上，应着重把握两大原则，即一方面要注重提升新区“政治势能”，明确市级政府派出机构的独特作用；另一方面，要注重提升新区“经济势能”，赋予市级经济管理审批权限。在上述原则指导下，具体选择新区的经济组织形式。由于三个新区均横跨众多乡镇和街道办事处，为避免将精力耗费在行政单元的调整上，既要发挥管委会的作用，又要调动地方积极性，建议新区采取“1+N”模式。所谓“1”指新区党工委、管委会具体负责新区的“统一协调、统一政策、统一规划、统一宣传、统一口径”等工作；“N”则指在开发任务上，新区党工委、管委会会同永定、上杭、新罗等所在县区平行推进。市级财政注资组建的新区开发投资有限公司和当地政府共同出资组建公司开发产业园。这样的新区建设管理模式将会是起步力矩最大、摩擦系数最小、能够最快地把市委市政府要求和本地需求结合起来形成合力、在短时间内初见成效的最好模式。
　　二是积极为大部制探索提供有益经验，不断完善内部机构设置。大部制即为大部门体制。大部门体制是党的十七大报告关于我国政府机构改革目标的一种新提法，探索实行职能有机统一的大部门体制，是我国未来政府机构改革的重要内容与目标。大部门体制的特点是扩大一个职能部门所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。以2007年深圳设立的光明新区为例，其管委会机构设置以精简高效为外界所称道，堪称“大部制”的典范。光明新区成立时仅设“六办、两中心”，即管委会办公室、纪检监察办公室、人力资源办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、城市建设和管理办公室机关、后勤服务中心、土地开发中心。如果将6个内设办公室中主要从事内部管理的“纪检监察办公室”、“人力资源办公室”和综合协调的“管委会办公室”除外，实际上进行社会、经济管理的机构只剩下三个，即经济发展办公室、社会事务办公室和城市建设和管理办公室。与现在深圳各区级机构动辄30多个、人数1000人以上的规模相比，新区机构设置真正做到了以职能整合带动机构整合，实现名符其实的高度“集约”。
　　另外，新区在探索大部门体制时，还应特别关注两个方面的问题：一是高度精干的综合性职能部门设置与上一级政府和职能部门之间的职能协调互动问题，二是与下一层级在职能划分和力量配置上的合理差异化问题。只有顺利解决了上述两方面的问题，新区在以后的发展中才能够在运转上更加顺畅，更加有效率，也才能够为龙岩市新的行政管理体制机制的创新和改革提供新的经验和素材。
　　三是适当调整街道规模和管辖范围，提升行政效能和服务功能。具体而言，就是要率先启动乡镇改街道、村改居工程，并按照龙岩中心城区一般标准适当调整新设街道的规模和管辖范围，避免出现超大型街道。如果街道管辖地域过宽，管辖人口过多，工作往往难以深入，执行力度可想而知。这样，在面临社会管理和社会服务的问题时，街道必然要借助社区居委会来消化，而社区由于法理上的先天不足和工作人员素质参差不齐，必然导致矛盾解决的能力不足而无法内部消化，势必会返回逐级延伸到街道办事处和新区，造成新区-办事处-居委会三个层级均面临着同一问题的沉重压力，从而形成社会稳定方面的体制性隐患。因此，只有不断改革完善办事处体制，使其工作力量与所承担的社会管理任务相称，才能到达城市管理精细化的要求，提升行政效能和服务功能，实现良好的公共服务提供。作者：唐礼智

三是适当调整街道规模和管辖范围，提升行政效能和服务功能。具体而言，就是要率先启动乡镇改街道、村改居工程，并按照龙岩中心城区一般标准适当调整新设街道的规模和管辖范围，避免出现超大型街道。如果街道管辖地域过宽，管辖人口过多，工作往往难以深入，执行力度可想而知。这样，在面临社会管理和社会服务的问题时，街道必然要借助社区居委会来消化，而社区由于法理上的先天不足和工作人员素质参差不齐，必然导致矛盾解决的能力不足而无法内部消化，势必会返回逐级延伸到街道办事处和新区，造成新区-办事处-居委会三个层级均面临着同一问题的沉重压力，从而形成社会稳定方面的体制性隐患。因此，只有不断改革完善办事处体制，使其工作力量与所承担的社会管理任务相称，才能到达城市管理精细化的要求，提升行政效能和服务功能，实现良好的公共服务提供。