关于机构编制实名制管理工作的思考与建议

机构编制管理是政府管理的重要组成部分，理顺机构编制管理是深化行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要一环。在机构编制管理的决策、执行、监督与反馈等流程中，执行与监督环节是管住机构编制的关键。历史和现状表明：超编、混编、吃“空饷”、底数不清等问题均发生在机构编制执行与监督环节；控制机构、编制和实有人员增长是地方政府的重要职责，因而一种新的工作机制“机构编制实名制”应运而生。各级、各地机构编制部门采取了多种办法，实行了诸如《机构编制管理手册》、《机构编制管理证（卡）》和机构编制管理信息网上公开等模式，取得了一定的效果。为了进一步做好机构编制管理工作，中央编办信息中心组织开发了《机构编制实名制管理系统》软件，目前其2.0单机版已正式发布使用，网络版已招标研发。作为机构编制管理工作者，我们现在需要研究的是，如何使用好、利用好《机构编制实名制管理系统》（以下简称《实名制管理系统》），以期更好地做好机构编制管理工作。笔者认为，当前我们需要研究和解决以下几个问题：

      一、事业单位的清理和名称规范问题

      在机构编制管理工作中，事业单位与行政机构有相当大的区别。由于多种原因，在相当长的历史时期内，事业单位存在着多头审批、盲目发展、缺乏宏观规划的现象。因此，一些事业单位长期不运作、无正式人员,是典型的“空壳机构”，但建庙容易撤庙难，没有明文撤销，仍保留着事业单位的“户口”；一些事业单位任务严重不足，工作人员无所事事，空耗纳税人的“银子”；一些单位使用约定俗成的名称，挂的牌子、使用的印章与机构编制部门批准文件不一致，如县管单位冠XX省字样，一些学校不是称XX初级中学、XX职业初级中学，而是称XX中学，……；一些事业单位称“局”或“公司”、“学会”，与行政机关、企业或社会团体名称混淆不清。笔者认为：在使用《实名制管理系统》时，应做好事业单位的清理和名称规范工作。要结合事业单位登记管理和事业单位分类改革工作，并按一定的工作程序，做好事业单位的清理和名称规范工作。要按照中办发〔1996〕17号文件精神，对一些不适应社会主义市场经济发展需要、任务严重不足、长期不开展工作、长期不出成果、社会效益差及基本职能消失的事业单位，“空壳机构”坚决予以撤销；对设置过于零散、规模过小、不具备法人资格、服务对象单一、职能交叉和萎缩的事业单位，适当予以合并。对事业单位改革、清理，我们在审慎的同时，要坚决，要痛下决心，宁可现在做恶人，绝不能做历史的罪人。

      事业单位名称是事业单位的文字符号，是各事业单位之间相互区别并区别于其他组织的首要标志，应当由以下部分依次组成：⑴字号：表示该单位的所在地域，或者举办单位，或者单独字号的字样；⑵所属行业：表示该单位业务属性、业务范围的字样，如数学研究、教育出版、妇幼保健等；⑶机构形式：表示该单位属于某种机构形式的字样，如院、所、校、社、馆、台、站、中心等，而不称厅、局、公司、学会等。事业单位的名称不仅要体现在机构编制部门拟定下发的文件上、《实名制管理系统》上，还要体现在印章上、招牌上，还要借助网络、媒体公之于众。

      二、人员编制状态的确定问题

      机构编制实名制管理要求每个人都对应一个明确的编制状态，即占用行政编制还是事业编制，经费是全额拨款还是差额补助抑或自收自支、企业化管理，是在编制内还是在编制外（超编），也就是实名到人。实名到人是最基础的工作，也是最难办的工作。过去机构编制部门侧重于“1234”，侧重于对人员“数”的统计，编制只管到数，未管到具体的人，单位超不超编与个人无关，矛盾并不突出。现在机构编制实名制了，机构编制部门要管“张三李四”了，谁在编、谁不在编，在编、不在编与人员经费、社保、医保等挂钩，牵涉到个人的切身利益了，机构编制管理机关与各编制对象之间关系“密切”了，矛盾也多了：

      1、由甲单位正式调往乙单位后，仍在甲单位领工资人员占编问题。在人员吃“空饷”问题的调查及讨论中，笔者曾接触到一个让各方面都比较棘手的问题，那就是有一部分人已由组织明确将其从甲单位调往乙单位工作，由于多种原因，其工资关系一直未转，一直在甲单位领工资。有人认为，应按吃甲单位“空饷”处理。因为按吃“空饷”大的原则界定，“不在岗拿工资”就可以算吃“空饷”。另外，原国家人事部《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题的通知》（国人部发〔2006〕26号）再次重申了“工作人员调离原单位的，必须按规定在转办行政关系时一并转办工资关系”。

      笔者认为，由甲单位正式调往乙单位后，仍在甲单位领工资是不合适的。调往乙单位后应占乙单位的编制，占乙单位的编制其经费应列入乙单位的预算。

      2、聘用制人员的占编问题。根据国务院办公厅《关于转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发〔2002〕35号）精神，国家将通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。事业单位实行全员聘用合同制，国家机关公务员也有“聘用制”一说。对于这部分人员“聘期结束未办理续聘手续如何列编”按说不是一个问题，两个字：出编。但问题是，由于制度的不完善，在管理上，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据，“一聘定终身”现象相当普遍，人事部门有时也只在工资调整等工作时突击审查一下，补办一下续聘手续。作为机构编制主管机关——编办（特别是一些与人事部门合署的编办）在这个问题上如何作为？笔者认为：事业单位聘用制工作人员聘期届满前未办理续聘手续、编办在聘期届满时未收到续聘书面材料的，自动注销其编制。《实名制管理系统》可以增加“聘期到期提醒”或“未续聘注销编制”功能。

      3、在一个人员总体超编单位，确定一个人是否在编是按“先来后到”呢？还是按“职位高低”呢？抑或采取其他办法确定。

      笔者认为，机构编制部门应取得组织、人事、财政等部门的支持，组织专门的班子，对原已纳入人事编制管理的人员进行彻底的清理和核对，并通过制定相关的政策，如进入本单位时间、工作业绩、考核情况、任职情况等，确定占编顺序，明确占编人员、超编人员，从而使机构编制部门的在编人员、组织人事部门的在职人员、财政部门的人员经费核拨情况“三相符”。今后，还可逐步规范，确定“结构性”在编人员、超编人员，保证人员结构的合理性。

      4、事业单位负责人由机关公务员担任，占用何单位编制问题。出于加强对事业单位的领导、便于协调与方方面面关系的考虑，以及个别事业单位规模过小、没有合适人选等原因，一些事业单位的主管部门委派、任命公务员身份人员在事业单位担任负责人。对这部分人员如何确定其占编性质呢？

      《公务员法》第42条规定：“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬”。说明公务员经批准可以担任事业单位的负责人。但笔者认为，公务员担任事业单位负责人不妥，因为一个人的能力、精力是有限的，行政、事业两头兼顾，有可能影响甚至贻误工作。再说了，公务员兼任事业单位负责人与“政事分开”的原则是相悖的。笔者认为，应按照中组部办公厅、人事部办公厅《关于公务员登记工作中有关问题的答复意见》（组厅字〔2006〕16号）精神，对事业单位的主管部门委派、任命公务员身份人员在事业单位担任负责人的，因其已不在公务员职位，应当将行政等关系转到事业单位，公务员身份不再保留，占用其所任职事业单位的编制。

      三、编制重新核定和超编人员的处理问题

      机构编制实名制管理要求人编对应、逐步减少直至消灭超编现象。而现实的情况是，由于多种原因，全国各地机构编制管理工作发展很不平衡：1993年10月《国家公务员暂行条例》实施后，行政编制、公务员队伍管理相对规范一些，但事业单位机构编制管理工作不容乐观。一些地方在过去的事业单位清理整顿工作中，对事业单位根据事业的发展情况，分别实行了“加强”、“撤并”等不同形式的处理，重新核定了事业单位的编制员额，事业单位没有超编现象或者超编现象不明显；一些地方由于机构编制管理队伍不强或者机构编制管理工作力度不大，部分事业单位未核定编制或原核定的编制已不适应形势发展的需要，超编现象突出……

      因此，在实行机构编制实名制管理工作时，必须考虑编制重新核定问题。上级机构编制部门应抓紧调研并制定事业单位编制标准，对一些过时的标准及时进行修订。在编制标准未成熟之前，可实行“先总量后具体”的办法。根据面积、人口、财政收入、经济总量等指标，用一种公式先算出一个总的需要数，适当增加部分调节数，依据这个总量再按照行业类别和各个单位的核编标准给每个单位进行具体核编。考虑到这样做比较复杂，也可采取湖北省将全省财政供养人员编制控制在总人口2%以内，并分县核定县级供养编制系数的办法，即供养编制占总人口的一定比例（湖北省郧西县为1.54％）以内的标准控制定编总量。编制总量确定之后，上级机构编制管理部门可授权下级机构编制管理机关，根据事业发展、职能和任务总量的变化，动态核定、调整各自辖区内事业单位的编制数额，以达到优化结构的目的。

      《山东省机构编制委员会关于全省党政群机关和事业单位实行机构编制实名制管理的通知》（鲁编〔2007〕18号）规定“超编和不符合有关规定配备的工作人员，不得纳入编制实名制管理”，值得商榷。笔者认为，机构编制实名制管理的目的是逐步规范机构编制管理工作，其终极目标是人编对应、不超编，而不是现在“一次性”解决所有问题。再说了，由于多种原因，我国的机构编制管理目前尚停留在经验性管理的水平上，编制核定不规范、不科学是一个不争的事实。当前我们应从完善编制核定制度上着手，加快核编进程。在当前机构编制法律、法规还不完善的情况下，应本着“尊重历史，承认现实”的原则，采取浙江省、四川省的做法，对历史形成的机关事业单位超编人员，先允许列入机构编制实名制数据库。同时督促用人单位要切实加强人员编制管理，分年度制定消化计划。党政机关超编人员，已具有公务员身份的， 5年内用自然减员空出的行政编制逐步消化；不具有公务员身份的超编人员6个月内调离党政机关。事业单位超编人员， 5年内逐步消化。

      四、分工协作与工作衔接问题

      全面推行人员编制实名制管理涉及到组织、机构编制、人事、劳动、财政等多个部门，在具体实施当中，由于触及到部门职能分工等行政权力再次整合问题，职能部门之间存在的权力分割的冲突难以避免。譬如机构编制和人事部门，机构编制部门处于管理上游位置，它通过编制和领导职数核准程序规范了管理过程，但也在一定程度上削弱了人事部门从事综合计划的职能。再譬如，编制管理和经费管理在一些时候是脱节的、“两张皮”（财政部的《预算信息管理系统》在其《财政供养人员信息库指标解释及填报说明》中明确： “已到新单位任职，但其工资关系暂保留在原单位的人员，按工资由哪个单位发放，就归入哪个单位统计的原则，由其工资关系所在单位进行统计”，与人员编制管理规定是相悖的）。再譬如，组织部门超编配备领导干部，机构编制部门如何处理？中央多次提出“建立健全机构编制部门与相关部门间的协调配合和制约机制”，我们应当借实行机构编制实名制管理工作之机，强化机构编制管理与组织（人事）管理、财政管理等的综合约束机制。同时机构编制部门更应与相关部门密切配合，各负其责，形成合力。

      （一）入库前的信息审核问题。

      综观各地的做法，有的地方采取单位上报，编办审核的办法；有的采取与组织、人事、财政等相关部门配合的办法，共同把关；有的地方在入库前在一定范围内公示。笔者认为，要充分利用组织、人事、财政、教育等部门已运行多年的《公务员登记信息系统》、《人事信息管理系统》、《预算信息管理系统》、《中小学教职工信息（档案）管理系统》、《工资统发系统》、《工资审批系统》等数据库资料，在单位上报、公示的基础上，由相关部门组成一个工作小组，各负其责，共同把关，确保录入到《实名制管理系统》数据库的信息真实、有效。山东省枣庄市《关于事业单位实行机构编制实名制管理的通知》（枣编办〔2008〕5号）的“个人信息须经本人核实”的规定，既体现了机构编制管理“以人为本”的理念，又保证了信息的真实、有效，更扩大了机构编制实名制管理工作的影响，值得提倡。

      （二）信息的更新、校核问题。

      除机构、编制信息变动由编办直接更新外，人员信息变动更新工作应交由各单位负责。网络化管理后，可设置相应权限，分别由组织、人事、财政等部门复核，编办审核后纳入《实名制管理系统》。机构编制实名制管理要与工资统发、吃“空饷”检查等工作对接，机构编制和人员信息变动，及时报告、调整。陕西省安康市的“没有发生机构编制和人员变化的，也应在规定时间报告”的“零报告制度”值得提倡。

      为确保《实名制管理系统》信息的准确性，机构编制、组织、人事、财政、劳动和社会保障部门每季度应相互通报一次机构编制实名制管理规定的执行情况，研究分析问题，提出工作意见；校核“机构编制人员实名制信息库”信息，逐步实现互联共享。江苏省南通市在年度统计时，依托机构编制实名制管理信息系统进行直接统计的做法值得学习，他们为保证机构编制实名制数据库的准确性的一些做法值得借鉴。

      五、制定配套的政策措施问题

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相互通报一次机构编制实名制管理规定的执行情况，研究分析问题，提出工作意见；校核“机构编制人员实名制信息库”信息，逐步实现互联共享。江苏省南通市在年度统计时，依托机构编制实名制管理信息系统进行直接统计的做法值得学习，他们为保证机构编制实名制数据库的准确性的一

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制门每季度作意见；校核“机构编制人员实名制信息库”信息，逐步实现互联共享。江苏省南通市在年度统计时，依托机构编制实名制管理信息系统进行直接统计的做法值得学习，他们为

看后很有启发，实名制管理系统是实行机构编制精细化管理的重要抓手和工作平台。借助实名制管理系统，可以实现人员编制管理的实时化，尤其在制度设计时，要考虑多重制约因素。

YAYA_Liu 发表于 2012-9-19 15:38
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作者：安徽省霍邱县机构编制委员会办公室

只是学习，拿来研究，文章不问出处，借鉴了

文章很不错  发人深省

什入文章，值得深入思考一学习

全面推行人员编制实名制管理。

学到了很多编制方面的知识

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